Kennzahl(en),
Kennzahlenwert, Indikator
(Beitrag im Online-Verwaltungslexikon
olev.de, Version 2.97)
Zahlenwerte, die Eigenschaften abbilden, im Zusammenhang mit Management: quantitative Informationen mit besonderer Aussagekraft, insbesondere über Ziele und die Zielerreichung ("Mit Kennzahlen sollte gemessen werden, wovon man mehr oder weniger haben möchte"). Die Eigenschaften werden nach einer Messvorschrift ermittelt und als Zahlenwert dargestellt.
Kennzahlen können Zustände, Eigenschaften, Leistungen des Systems oder der Systemumwelt, seine Wirkungen abbilden (Ist-Werte), sie können diese Werte als Zielgrößen (Soll-Werte, operationale Ziele, englisch: targets) festlegen und ermöglichen damit den Vergleich mit Ist-Werten und das Ausmaß der Zielerreichung. Sie lassen Entwicklungen im Zeitverlauf erkennen und ermöglichen den Vergleich mit anderen (Benchmarking). Sie sind ein wichtiges Instrument des Controlling. Beispiele für relevante Kennzahlen im Public Management siehe im besonderen Beitrag.
Im Systemmodell können Kennzahlen Informationen bereitstellen über das Umfeld/den Kontext, über Input, Systemstruktur und -prozesse, über Output, Impact und Outcome. Nach Zielbezug kann unterschieden werden zwischen Wirkungs- und Nebenwirkungskennzahlen, die entweder Informationen liefern zur Einschätzung der Zielerreichung oder von (erwünschten oder unerwünschten) Nebenwirkungen.
Synonym: Indikator, der Sprachgebrauch ist aber nicht einheitlich, z. T. werden nur Zahlen mit Relevanz für die Zielerreichung als Kennzahlen bezeichnet, bzw. wird "Indikator" als "Kennzahl" mit besonderen Eigenschaften verstanden (z. B. dass er die Zielerreichung nur mittelbar anzeigt und das Ziel nicht direkt misst).
Der Zahlenwert, der sich als Maß für die Eigenschaft ergibt, ggf. mit Maßeinheit. Beispiel: "Kosten pro Antrag" ist die Kennzahl, "125 €/Antrag" der Kennzahlenwert für Anträge der Arbeitseinheit X im Jahr Y; entsprechend etwa für "Fehlerquote in Prozent der Fälle", usw.
Der als Soll festgelegte Kennzahlenwert, englisch "target", auch Vorgabewert oder ähnlich genannt. Bei der Verwendung von Soll-Werten kann es sinnvoll sein, einen Schwellenwert als Eingriffswert zu definieren: er definiert die Grenze, ab der Handeln notwendig wird (ggf.: "Gefahr droht"), während der Zielwert darüber hinausgeht und auch Vorsorge bzw. zusätzlich Wünschbares umfasst.[FN5]
Für Zielwerte gelten die Anforderungen an SMARTe Ziele.
Zu Kennzahlen als Instrument der Formulierung operationaler Ziele siehe den Beitrag zu Zielen und Kennzahlen. Kennzahlen sind auch ein wesentliches Element von Performance Management / Measurement und der Balanced Scorecard.
Kennzahlen ersetzen intuitive Urteile durch nachprüfbare Daten. Sie schaffen eine Vergleichsbasis und erlauben damit objektive Vergleiche:
Sie präzisieren Ziele und erlauben die Beurteilung der Zielerreichung.
Kennzahlen sind deshalb ein unverzichtbares Element guten Managements. Für die öffentliche Verwaltung sind sie unverzichtbar um die Erfüllung der verfassungsrechtlichen Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln (Art. 114 II GG) erkennen und nachweisen zu können.
Entwicklung, Pflege, Nutzung und Auswertung von Kennzahlen ist eine der wichtigsten Aufgaben des Controlling.
Eine zentrale Vorgabe des neuen - doppischen - Rechnungswesens insbesondere in der Kommunalverwaltung ist die Verwendung von Zielen und Kennzahlen (siehe z. B. § 4 Abs. 2 Gemeindehaushaltsverordnung NRW).
Die Verwendung von Kennzahlen in den kreisfreien Städten haben Kroll/Proeller 2012 untersucht und kommen zum Ergebnis, dass
In der Zusammenfassung heißt es:
S. 9: „Als problematisch erweist sich, dass die Amtsleiter das Interesse der Kommunalpolitiker an den Kennzahlen der Verwaltung als relativ gering bewerten. Es scheint deshalb sinnvoll, Kennzahlen nicht als bloßes Kontrollinstrument der Politik gegenüber der Verwaltung zu etablieren. Dies bedeutet nicht, dass Kennzahlen zur politischen Steuerung keine Rolle spielen würden. Im Gegenteil: Schlüsselindikatoren, die die Erreichung politisch beschlossener Zielsetzungen abbilden, sollten sehr wohl in den doppisch geprägten Haushalten zu finden sein. Gleichzeitig sollte allerdings bedacht werden, dass die mittlere Verwaltungsführung noch weitere Kennzahlen benötigt und dass deren Steuerungsrelevanz erhöht werden kann, wenn entsprechende Indikatoren auch von den mittleren Führungskräften selbst definiert werden.
Um die Kennzahlennutzung zu verbessern, scheint es daher zielführender, zunächst direkt bei den Amtsleitern anzusetzen und diese von dem Mehrwert von Kennzahlen zu überzeugen. Erst deren intrinsisches Bedürfnis, Kennzahlen zu entwickeln, die die eigene Steuerung verbessern, sowie die Gewinnung von Promotoren einer solchen Steuerungsphilosophie auf dieser Ebene werden eine Kennzahlensteuerung nachhaltig festigen. Soll es darum gehen, die Nutzung von Kennzahlen aufseiten der Amtsleiter zu erhöhen, scheinen deshalb standardisierte Indikatorenkataloge, Vorgaben von der Politik und formale Berichtspflichten im Budgetplan nur wenig zielführend.“
Die unzureichende Nutzung des zentralen Instruments einer neuen, rationaleren Verwaltung, Ziele und Kennzahlen, bestätigt auch eine Detailanalyse für die Stadt Köln. Selbst Finanzkennzahlen sind danach zum Teil nicht brauchbar. Kennzahlen für Leistungen und Wirkungen werden oft nicht systematisch, der Fachaufgabe adäquat, entwickelt, und vorhandene Kennzahlen werden ignoriert, selbst wenn sie alarmierende Werte anzeigen ("1 Museumsbesuch kostet 1.000 €").
Kennzahlen/Indikatoren können insbesondere folgende Funktionen haben[FN3]:
Wahrnehmungs- funktion |
Kennzahlen sensibilieren für Aspekte, die oft nicht
wahrgenommen werden würden, und machen die Komplexität realer
Situationen bewusster und greifbarer. Sie ersetzen intuitive - und oft
pauschale, undifferenzierte - Urteile durch nachprüfbare Daten.[FN4]
Kennzahlen lenken den Blick auf besonders wichtige Aspekte und versuchen diese einfach und verständlich darzustellen. |
Kommunikations- funktion |
Damit ermöglichen sie die Diskussion und versachlichen sie. Sie regen an, über die Realität und die dokumentierten Aspekte zu diskutieren und sich mit den Entwicklungen kritisch auseinander zu setzen ... |
Anreizfunktion | ... und sich ständig für Verbesserungen einzusetzen. Sie erlauben präzise und herausfordernde Zielsetzungen. |
Controlling- funktion |
Kennzahlen erlauben es, die Erreichung gesetzter Ziele zu überprüfen und Fehlentwicklungen entgegenzuwirken. ("What gets measured gets done" - Osborne/Gaebler). Sie erlauben objektive und nachprüfbare Vergleiche (s.u.). |
Marketing- funktion |
Erfolge werden sichtbar und ermöglichen es, Unterstützung zu gewinnen und für das öffentliche Anliegen zu werben. (If you can demonstrate results, you can win public support - Osborne/Gaebler) |
Siehe auch die klassische Aufzählung der Funktionen bei Osborne/Gaebler.
Aussagefähig werden Kennzahlen in der Regel erst durch Vergleiche, die in drei Arten möglich sind:
Übersicht: Verwendung von Kennzahlen für Vergleiche | |
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Periodenvergleiche / Zeitreihenvergleiche |
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Vergleiche mit anderen / Benchmarking, intern oder extern |
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Soll-Ist-Vergleiche |
Die Reihenfolge ist nicht zufällig: der Zeitvergleich ist der erste Vergleich, der durch Kennzahlen möglich wird und vorgenommen werden sollte. Der Soll-Ist-Vergleich stellt die höchsten Anforderungen, weil er die Definition eines Soll-Wertes voraussetzt. Ein solcher Sollwert (Vorgabewert, operationales Ziel, englisch: "target") kann sich orientieren
Abbildung: Übersicht über die Verwendung von Kennzahlen, aus dem KLR-Handbuch des Bundes, Juli 1997 |
Die verfassungsrechtliche Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln (Art. 114 II GG) lässt sich ohne Kennzahlen nicht erfüllen. Denn nur wenn Kosten und Leistung/Qualität bekannt sind kann beurteilt werden, ob die Verwaltung wirtschaftlich handelt, d. h. ein günstiges Verhältnis zwischen Nutzen und Kosten erreicht, wie es die Verfassung fordert (mehr zu Wirtschaftlichkeit).
Die Verwendung von Kennzahlen entspricht dem Prinzip "Sachliche Entscheidungsfindung" des Qualitätsmanagements nach ISO 9000. Sie ist ferner unverzichtbar für eine kooperative Führung, die Informationen nicht beim Vorgesetzten monopolisiert sondern sie möglichst breit verfügbar macht: kooperative Vorgesetzte sorgen dafür, dass die Institution und ihre Mitglieder informiert sind, nicht (nur) sie selbst. Denn sonst sind Mitdenken und Mitgestalten nicht möglich.
Kennzahlenwerte sind aber nicht selbsterklärend: "Daten sprechen nicht", Kennzahlenwerte bedürfen immer der Interpretation. Das gilt oft schon deshalb, weil nicht der Faktor selbst gemessen wird, sondern nur Indikatoren, z. B. nicht die Qualität der Bescheide, sondern die Zahl von Widersprüchen. Wird dies nicht beachtet, können Kennzahlen zu Fehlsteuerungen führen, also schaden. Dies spricht nicht gegen das Instrument, sondern gegen die unbedachte Verwendung, insbesondere im Hinblick auf die folgenden Aspekte.
Art des Problems |
Beispiele |
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© Krems - olev.de - 2009-10-09 | |
Treffsicherheit / Indiz-Charakter Kennzahlen messen oft nicht das unmittelbar, genau und verlässlich, was eigentlich interessiert, sondern leichter verfügbare Daten als Indikatoren (Anzeiger) ("Indizien"). |
Die Widerspruchsquote misst nicht die Qualität von Bescheiden: die Widersprüche können unbegründet sein, vor allem werden sie nicht eingelegt bei Fehlern zu Gunsten der antragstellenden Person, aber zu Lasten der Allgemeinheit. |
Einseitigkeit Es sind immer mehrere Ziele zu beachten, deshalb darf eine Kennzahl allein keine Konsequenzen auslösen. |
1. Hohe Kosten pro Bescheid?
Vielleicht sollte man noch sorgfältiger und damit "teurer" beraten, um wirksam
zu helfen und weniger Sozialleistungen zahlen zu müssen oder wirksamer zu helfen? (Die KLR misst die "Verwaltungskosten", finanziell wichtig sind aber die Aufwendungen für Sozialleistungen - und materiell die nachhaltigen Wirkungen). 2. Vielleicht sollte man auch investieren, um mehr Einnahmen zu erzielen: nicht die Kosten, sondern der Kostendeckungsgrad / Deckungsbeitrag ist die richtige Kennzahl. 3. Größere Klassen verringern die Kosten pro Schulstunde aber verringern die Qualität, erhöhen möglicherweise die Zahl von Sitzenbleibern und verursachen dadurch Kosten für das Schulsystem, sie verursachen vor allem hohe gesellschaftliche Kosten, etwa im Sozialsystem. 4. Misst die Zufriedenheit mit einer Lehrkraft die Qualität des Unterrichts und den Bildungserfolg? |
Scheingenauigkeit Kennzahlen messen mit Fehlergrenzen, und der Vergleich nur anhand des Messwertes lässt die Bedingungen unberücksichtigt, unter denen die Werte entstanden sind. "Platzziffern" sind scheingenau (siehe "Ranglisten-Denken") |
1. Die Zufriedenheit mit einer Behörde/einem Amt, gemessen mit einem Prozentwert, ist scheingenau: die Fehlergrenze liegt bei mehreren Prozentpunkten, und zu viele Faktoren beeinflussen das Antwortverhalten. Wichtiger: Tendenzaussagen über die Zeit. 2. Auch Kosten werden oft scheingenau gemessen: Abschreibungs- und Kalkulationszinssätze sind pauschale Werte, geschätzte Lebensdauer, Wartungskosten so ungenau, dass erst bei Kostenunterschieden von mehreren Prozent eine realistische Aussage über den Kostenunterschied möglich ist. 3. Die Zufriedenheit mit einer Lehrkraft (Schule/Hochschule) wird von vielen Faktoren beeinflusst: Anforderungsniveau, ein Fach, das Verhaltensorientierungen in Frage stellt, also "verunsichert" oder davon unabhängige Kenntnisse vermittelt (Verwaltungsrecht), Aussehen der Lehrkraft und äußere Umstände. Zufriedenheitswerte sind deshalb nicht unmittelbar aussagekräftig und müssen unbedingt mit weiteren Aspekten verküpft interpretiert werden. |
Ranglisten-Denken Platzziffern sagen wenig darüber aus, in welchem Umfang das Ziel erreicht worden ist, und vernachlässigen die zeitliche Entwicklung. |
1. PISA 2006: Sachsen und Bayern unterscheiden sich beim Leseverständnis um einen Punkt (auf einer Skala von 0 bis 1000): das liegt innerhalb der Fehlergrenze, außerdem kommt es auf die Erreichung der Bildungsziele an: sie ist in beiden Fällen relativ gut. 2. Was bringt die Aussage, das Finanzamt in Köln ist in der Zufriedenheitsbefragung besser als das in Bonn? Der Biologielehrer X ist in der Evaluation, durchgeführt am Tag X1, besser als die Religionslehrerin Y, evaluiert am Tag Y1? |
Problemvernetzung Probleme können vernetzt sein (z. B. weil die Nachhaltigkeit, strategische Auswirkungen, Personalmanagement zu berücksichtigen sind) und einzelne Kennzahlen bilden diese Problemvernetzungen nicht ab. |
Siehe die Hinweise zur Kennzahl "Kosten" in [FN2] |
Fachkompetenz Die Verwendung von Kennzahlen erfordert besondere Fachkompetenz, und die "intuitive" Verwendung und Interpretation kann zu gefährlichen Trugschlüssen führen (Beispiele in [FN2]). Gefährlich ist die Überschätzung der eigenen Fähigkeiten: man erkennt nicht, was man übersieht! |
Wird überhaupt das Richtige gemessen - oder hat der Kennzahlenwert nur Indizcharakter? Welche externen Einflüsse oder Bedingungen der Situation wirken auf die Werte ein? Wie genau wird gemessen - Fehlergrenze? Was bedeutet ein Mittelwert oder Median, welche Aussagekraft hat er ohne Berücksichtigung der Streuung? Kann das Ergebnis auch zufällig sein - oder nächstes Jahr anders? Usw. |
Alltagsbeispiele 1. Konsumgüter: Stiftung Warentest bewertet Konsumgüter mehrdimensional und differenziert. 2. Standortqualität: Unternehmen bewerten die Standortqualität von Städten/ Regionen für Investitionsentscheidungen. 3. Schulqualität: Eltern wählen die Schule nach mehreren Kriterien (oft aber ohne zuverlässige Datengrundlagen) |
1. Konsumgüter: Exzellentes Design und hoher Benutzerkomfort mit dem Risiko eines Stromschlages? "Vom Kauf abzuraten"! 2. Standortqualität: was nützt billiger Baugrund, wenn sich das Genehmigungsverfahren über Jahre hinzieht oder keine Führungskräfte an den Standort wollen? 3. Schulqualität: Gute Lehrkräfte, optimale Förderung (der schwer objektivierbare "Ruf" der Schule), aber lange Wegezeiten, Mitschüler/innen über die Region verteilt? |
Bei der Verwendung von Kennzahlen
Daten sprechen nicht![FN2] |
Mehr dazu in FN2.
Kennzahlen können
Siehe im Einzelnen die folgende Tabelle mit Beispielen.
Arten von Kennzahlen |
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Absolute Zahlen |
Verhältniszahlen |
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Summen (ggf. an einem Stichtag) |
Zahl der Produkte, der Beschäftigten, der Krankheitstage, Gesamtkosten | Gliederungs- zahlen (Teilmengen: Anteile, Quoten) |
Fehlerquote, Krankenstand in %, die 80% häufigsten Fehlerursachen (ABC-Analyse) |
Differenzen | Veränderung der Zahl der Produkte, der Beschäftigten, der Krankentage | Beziehungs- zahlen (Korrelationen: zwei Größen werden zu einander in Beziehung gesetzt) |
Kosten pro Fall, zu betreuende Mitarbeiter pro Bearbeiter im Personalreferat |
Mittelwerte[FN1] | Zahl der Beschäftigten im Jahresdurchschnitt, im Durchschnitt der Referate, durchschnittliche Durchlaufzeit, usw. | Indexzahlen (auf eine Basisgröße bezogene Werte) | Lebenshaltungskostenindex, Arbeitsproduktivität, bezogen auf die Basiszahl des Jahres X (= 100), Stückkosten im Vergleich zum Durchschnitt aller Behörden (s. "Benchmarking"), PISA-Ergebnisse als Zahlenwert (nicht: Platzziffer) |
Weitere Beispiele s. im Beitrag "Ziele / Kennzahlen"
Die KGSt unterscheidet darüber hinaus "Grundzahlen", "Strukturzahlen" und Kennzahlen, nur letztere sind "steuerungsrelevant", d. h. geben Informationen, die relevant sind für ein definiertes Ziel.
Die Begriffe "Kennziffer" und "Indikator" werden hier - entsprechend den Empfehlungen des IKO-Netzes, als Synonyme verwendet (mit identischer Bedeutung), in der Literatur findet sich teilweise ein anderer Sprachgebrauch.
Zu Systemen von Kennzahlen s. Controlling und Benchmarking, zu weiteren Begriffen im Zusammenhang: Grundzahlen, IKO-Netz und die Definitionen im Glossar zu Kennzahlen + Vergleichsringen des IKO-Netzes der KGSt (nicht mehr frei zugänglich, hier die Fassung vom 18.2.2000).
Als "Kennzahl" bezeichnet man i. d. R. das Merkmal, das gemessen wird, Kennzahlenwert ist die im einzelnen ermittelte Zahl. (Beispiel: "Kosten pro Antrag" ist die Kennzahl, "125 Euro/Antrag" der Kennzahlenwert für die Kosten pro Antrag der Arbeitseinheit X im Jahr Y.) Kennzahlenwerte müssen immer mit einer Maßeinheit versehen sein.
Materialien aus dem Vereinigten Königreich (UK) Beitrag als PDF |
Die Zentralregierung des Vereinigten Königreichs arbeitet systematisch mit Kennzahlen, siehe im Beitrag zur Neuen Verwaltungssteuerung. Sie hat die Anforderungen an Kennzahlen und Kennzahlensysteme für Ergebnisorientiertes Management beispielhaft formuliert, zusammenfassend wie folgt:
Properties of a good systems of performance information: (Eigenschaften eines guten Systems der Erfolgsmessung, Merkwort: "FABRIC")
*) Ergänzung durch die "Checklist for Performance Information Systems". B. K. Criteria for individual performance measures
Quellen: UK Treasury u. a.: Choosing the right FABRIC: a Framework for Performance Information, S. 3 f., ergänzt um die gesondert veröffentlichte "Checklist for Performance Information Systems". Entsprechende Anforderungen gelten für die Formulierung von Zielgrößen/ Vorgabewerten, englisch "targets", die Ziele durch Soll-Kennzahlenwerte konkretisieren, siehe Setting Key Targets for Executive Agencies: A Guide, gemeinsam herausgegeben von Cabinet Office, Treasury und National Audit Office, 2003, S. 11. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
© für diese Zusammenstellung und die Übersetzungen: Krems - olev.de - 2009-10-09 |
Die Kriterien gelten auch für die Konstruktion eines Systems von Kennzahlen zu Steuerungszwecken oder - in der deutschen Terminologie - für die Formulierung operationaler Ziele.
Bertelsmann-Stiftung (2001): Leistungsvergleich zwischen Finanzämtern. Online-Quelle
Bertelsmann-Stiftung: KiK - Kernkennzahlen in der Kommunalverwaltung, jetzt integriert in das Projekt "Kommunal KOMPAKT! ", Online-Quelle
BBB - Bundesstelle für Büroorganisation und Bürotechnik im Bundesverwaltungsamt (Hrsg.) (2004): Steuern mit Zielen und Kennzahlen. Köln. Zusammenfassung
Gladen, Werner (2001): Kennzahlen- und Berichtsysteme. Grundlagen zum Performance Measurement. Wiesbaden 2001
KGSt (2001): Arbeit mit Kennzahlen: Teil 1: Grundlagen. Bericht 4/2001. Köln
KGSt (2001): Arbeit mit Kennzahlen: Teil 2: Empfehlungen für die Praxis. Bericht 5/2001. Köln
Kroll, Alexander / Proeller, Isabella (2012): Steuerung mit Kennzahlen in den kreisfreien Städten – Ergebnisse einer empirischen Studie. Gütersloh (Veröffentlichung der Bertelsmann Stiftung)
Rieder, Stefan (2005): Leistungs- und Wirkungsmessung in NPM-Projekten. Erfahrungen – Konzepte – Ausblick, in: Lienhard, Andreas, et al. (Hrsg.): 10 Jahre New Public Management in der Schweiz – Bilanz, Irrtümer und Erfolgsfaktoren; Bern, S. 149 ff.
Schmithals-Ferrari, Elisabeth (2000): Methodik und Vorgehensweise in der Arbeit mit Kennzahlen und interkommunalen Vergleichen, in: Budäus, Dietrich (Hrsg.): Leistungserfassung und Leistungsmessung in öffentlichen Verwaltungen. 2. Norddeutsche Fachtagung zum New Public Management. Wiesbaden, S. 151-179
Schnieders, Günter (2001): Kernkennzahlen am Beispiel der Sozialhilfe. Benchmarking-Projekte in Niedersachsen als Motor für die Neue Steuerung. In: VOP Nr. 4/2001, S. 17-19
UK Treasury u. a. (2003): Choosing
the right FABRIC: a Framework for Performance Information.
Auszug: "Checklist for Performance Information Systems"
Siehe auch die Quellenangaben
[1] | Als statistische Größe kommt auch der Median (Zentralwert) in Betracht, der den Einfluss extremer Werte ausschließt, also der Wert, der alle Daten teilt: 50 % sind niedriger, 50 % höher. |
[2] | Vorsicht bei der Verwendung von Kennzahlen! Allgemein besteht die Tendenz,
Zahlen mit einer Bewertung zu verknüpfen. Zahlen sagen aber nur etwas
im Zusammenhang mit der Situation, in der sie gewonnen worden sind, dem
Messverfahren/der Messgenauigkeit, den Zielen, die verfolgt werden. Viele
Fehlschlüsse beruhen auch darauf, dass nur bestimmte Handlungsmöglichkeiten
gesehen werden, während es in Wirklichkeit viele weitere gibt:
|
[3] | Formuliert in Anlehnung an "Lokales Indikatorensystem für dauerhafte Lebensqualität" der Oberösterreichischen Akademie für Umwelt und Natur, http://www.lebensraum-mit-zukunft.at/, 27.06.2004 |
[4] | Siehe beispielhaft die internationale Schulleistungsstudie PISA: Sie legt Schwächen des deutschen Bildungssystems offen, nicht nur im Durchschnitt, sondern auch bei der Förderung der Kinder mit schwierigeren Lernbedingungen. Dass viele Schlussfolgerungen aus den Daten falsch sind, belegt die fachliche Schwierigkeit des Umgangs mit empirischen Daten. Siehe im einzelnen die Hinweise unter http://www.verwaltungsmanagement.info/politik/b-index.htm |
[5] | Formuliert in Anlehnung an den Sprachgebrauch bei Grenzwerten für Umweltbelastungen. Damit wird der unterschiedlichen Bedeutung bestimmter Kennzahlenwerte Rechnung getragen |