Verwaltungsakt

(Beitrag im Online-Verwaltungslexikon olev.de, Version 2.11)

1 Definition

Hoheitliche Einzelfallentscheidung, die verbindlich ist, wenn sie nicht erfolgreich mit Rechtsbehelf (z. B. einem Widerspruch) oder Rechtsmittel (Klage) angefochten wird.

Legaldefinition in § 35 Satz 1 VwVfG (Verwaltungsverfahrensgesetz) des Bundes:

Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft, und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Mit dieser Handlungsform nimmt die öffentliche Verwaltung ein Sonderrecht in Anspruch, das Privaten nicht zusteht, und das deshalb besonderen Regelungen unterliegt. Für Rechtsstreitigkeiten sind besondere, insbesondere die Verwaltungs- oder Sozialgerichte, zuständig.

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2.1 Handlungsformen der Verwaltung

Die Verwaltung (als Exekutive) nutzt vielfältige Handlungsformen: sie erlässt generelle Regelungen durch Normen und Verwaltungsvorschriften, beeinflusst das Verhalten durch Informationen, Empfehlungen bis hin zu konkreten Warnungen (vor verdorbenen Lebensmitteln oder Sekten), trifft Strukturentscheidungen durch Planungen, regelt Einzelfälle durch Verwaltungsakte, aber auch durch Verwaltungsverträge, nutzt u. U. auch die Formen des Privatrechts für die Erfüllung ihrer Aufgaben im Einzelfall.

Der Erlass von Verwaltungsakten ist also nur eine der Handlungsformen der Verwaltung.

Entgegen der bei Juristen verbreiteten Ansicht ist es nicht primär Aufgabe der Verwaltung, "Recht anzuwenden" - aus dieser Sicht wäre verständlich, dass juristisches Denken um den Verwaltungsakt als Handlungsinstrument kreist. Bildung, Sicherheit, wirtschaftlicher Wohlstand durch Bereitstellung einer leistungsfähigen Infrastruktur usw. sind öffentliche Aufgaben, die überwiegend nicht rechtlich determiniert sind: die Ziele sind nicht rechtlich vorgegeben, und ob die Ziele erreicht werden, entscheidet sich ebenso wenig nach juristischen Kategorien. Darauf hat bereits Max Weber hingewiesen:

... die Verwaltung (ist) die rationale Pflege von, durch Verbandsordnungen vorgesehenen, Interessen, innerhalb der Schranken von Rechtsregeln, und: nach allgemein angebbaren Prinzipien, welche Billigung oder mindestens keine Mißbilligung in den Verbandsordnungen finden." (WuG S. 125)

siehe die Auszüge aus seinem Hauptwerk "Wirtschaft und Gesellschaft".

2.2 Verwaltungsakt und Alternativen

Handeln durch Erlass von Verwaltungsakten ist die quantitativ immer noch vorherrschende Handlungsform der Eingriffs- und Leistungsverwaltung, es ist typischer Ausdruck hoheitlicher, d. h. dem Bürger gegenüber mit Sonderrecht ausgestatteter Verwaltung, die einseitig Rechte und Pflichten definiert und notfalls mit Zwang durchsetzt. In wichtigen Aufgabenbereichen der öffentlichen Verwaltung spielen Verwaltungsakte aber eine nur begrenzte oder gar keine Rolle: bei der Bereitstellung von Infrastruktur und Bildungsleistungen überwiegt Handeln, das sich von dem privater Träger kaum unterscheidet: Privatschulen und private Hochschulen erteilen Unterricht oder bereiten auf Berufe vor, ebenso wie es öffentliche Bildungseinrichtungen tun, bei Schwimmbädern, Museen, Bibliotheken nimmt der Benutzer keinen Unterschied wahr, ob es sich um Einrichtungen der öffentlichen Hand oder privater Träger handelt, Wirtschaftsförderung, Gesundheitsvorsorge durch Aufklärung, Impfungen, werden von öffentlichen Stellen ebenso wie von privaten Institutionen und Personen durchgeführt, der faktisch erhebliche Teil öffentlicher Forschungseinrichtungen ist oft auch formal privatrechtlich organisiert, usw.

Im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells wird schrittweise auch das Ausmaß der Handlungsform "Erlass von Verwaltungsakten" zu überprüfen sein. Der Staat bedient sich verstärkt privatrechtlicher Handlungsformen, überträgt sogar klassisch hoheitliche Aufgaben auf ein Privatunternehmen (Privatisierung der Flugsicherung nach Grundgesetzänderung), sucht verstärkt die Kooperation und handelt in "Public Private Partnership", verzichtet auf Regulierung und/oder eigene Kontrolle zu Gunsten privater Fachleute, die abgeleitet die Befugnis zur Zertifizierung erhalten haben (Akkreditierung - z. B. im Umweltschutz beim Öko-Audit, ein alltägliches Beispiel ist die Überprüfung von Kraftfahrzeugen, die eine Plakette tragen müssen zum Nachweis der erfolgreichen Hauptuntersuchung), und sucht auch bei Planungsaufgaben die gesellschaftlichen Akteure, überlässt ihnen Verantwortung oder bindet sie in seine Entscheidungsfindung ein (im Rahmen von "Good Governance" und nach dem Leitbild des aktivierender Staates).

Beispiele für Verwaltungsakte:
Gebote und Verbote, Begründung von Rechtsverhältnissen (u.a. das Beamtenverhältnis) oder verbindliche Feststellung, Erteilung von Erlaubnisse und Genehmigungen (z. B. Baugenehmigung), Gewährung von Leistungen und Vergünstigungen (u.a. Arbeitslosengeld, Renten, Pensionen, BAföG, Sozialhilfe).

3 Quellen

• Fritz Ossenbühl, Bonn: Die Handlungsformen der Verwaltung, in: Begleitheft zur Vorlesung Allgemeines Verwaltungsrecht, http://www.jurlink.net/lernen/oerecht/verwaltungsrecht/heft4.pdf, S. 12 ff.

Ausführlicher zu den Handlungsformen, aus juristischer Perspektive, nicht aus Sicht einer Lehre vom Public Management:

• Wolfgang Hoffmann-Riem ; Eberhard Schmidt Aßmann ; Andreas Voßkuhle (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts. Band 2: Informationsordnung, Verwaltungsverfahren, Handlungsformen. München 2008

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