Zielvereinbarung, Kontraktmanagement
(Schweiz: Leistungsauftrag, FLAG)

(Beitrag im Online-Verwaltungslexikon olev.de, Version 2.13)

1 Definition

Zielvereinbarungen (= "Kontrakte") sind

• verbindliche Absprachen zwischen zwei hierarchischen Ebenen
  (nicht: Personen - s. u.)
• für einen festgelegten Zeitraum (in der Regel 1 Jahr, s. aber unten zur Schweiz)
• über zu erreichenden Wirkungen/Ergebnisse (Outcome) und/oder
• über die zu erbringenden Leistungen (Output),
• die hierzu bereit gestellten Ressourcen,
• Kurzformel: Wer Was/Wozu Wann Womit,
• über Berichtswesen und Controlling sowie
• das Verfahren bei Abweichungen.

Leitgedanke ist der Übergang von input- und prozessorientierter Detailsteuerung hin zu ergebnis- und strategisch orientierter Steuerung "auf Abstand", Globalsteuerung.

Die durchgängige Verwendung von Zielvereinbarungen führt zu einem neuen Verhältnis zwischen den Beteiligten, das nicht mehr auf Über- und Unterordnung mit jederzeitigen Eingriffsrechten beruht, und wird als Kontraktmanagement bezeichnet. Es ist wesentliches Element des eines neuen Verwaltungsmanagements. 

Zu Zielvereinbarungen als Personalführungsinstrument, insbesondere nach dem Tarifrecht, siehe unten, auch zu den Besonderheiten des Schweizer FLAG-Konzepts. 

2 Weitere Informationen

2.1 Inhalt von Zielvereinbarungen

Die folgende Tabelle stellt die notwendigen und die möglichen weiteren Inhalte von Zielvereinbarungen zusammen. Je nach Einsatzbereich des Instrumentes sind z. T. unterschiedliche Inhalte möglich und wird auch der Detaillierungsgrad variieren. Wichtig ist, die Zielvereinbarungen so zu gestalten, dass sie die ihnen zugewiesene Funktion erfüllen können: eine verbesserte Steuerung, mehr Effizienz, durch Klärung der Ziele generell und zwischen den Hierarchieebenen, Konzentration auf die wesentlichen (erfolgskritischen) Ziele (strategische Ausrichtung), Übertragung der operativen Verantwortung auf die nachgeordnete Ebene. 

2.2 Abgrenzung zu Personalführung und Leistungsentgelt

• Institutionelle Zielvereinbarungen
  Zielvereinbarungen als Instrumente eines neuen Verwaltungsmanagements dürfen nicht mit dem gleich benannten Instrument "Zielvereinbarung" als Instrument der Personalführung und der leistungsbezogenen Vergütung verwechselt werden:
  • Sie gelten personunabhängig: für die Institution / Organisationsbereiche / Instanzen / Stellen, die Partner der Vereinbarung sind. Sie sind deshalb vom Wechsel des Stelleninhabers /der Stelleninhaberin unabhängig: wechselt die Abteilungsleitung, bleibt die Zielvereinbarung mit der Referatsleitung gültig, ebenso beim Wechsel in der Referatsleitung.
  • Deshalb können sie zwischen Partnern abgeschlossen werden, zwischen denen keine "Tarifrechtliche/personalrechtliche Beziehung" bestehen kann: Ministerium und nachgeordnete Behörde / rechtsfähige Einrichtung, z. B. Hochschulen.
  • Der Status der Beschäftigung der Vereinbarungspartner ist unerheblich: ob beamtet, tarifbeschäftigt oder "Leiharbeitnehmer" usw.
  • Die Erfüllung oder Nicht-Erfüllung einer Zielvereinbarung hat keine persönlichen Konsequenzen für die Personen, die sie abgeschlossen haben: sie handeln (nur) als Amtswalter. Allerdings können Konsequenzen für den betroffenen Bereich damit verbunden sein: zusätzliche Ressourcen, Wegfall von Kompetenzen, usw.
  • Rechtliche Bedeutung: Zielvereinbarungen ebenso wie Konsequenzen daraus können nicht Gegenstand eines Rechtsstreits sein, weil sie keine Rechte der Beschäftigten zum Gegenstand haben - anders, wenn es eine tarifrechtliche Grundlage gibt: dann ist es aber keine "institutionelle Zielvereinbarung". 
• "Persönliche" Zielvereinbarungen als Personalführungsinstrument / nach TVöD
  Zielvereinbarungen werden auch als Personalführungsinstrument verwendet, es handelt sich um ein anderes Instrument. Zur Unterscheidung sollte dabei von "persönlichen Zielvereinbarungen" gesprochen werden. Die Existenz zwei unterschiedlicher, aber oft gleich benannter Instrumente ist besonders dann verwirrend, wenn es auf der gleichen Ebene/zwischen den gleichen Partnern zwei Zielvereinbarungen mit je unterschiedlicher Bedeutung gibt (siehe unten).

  Zielvereinbarungen als Personalführungsinstrument sind Vereinbarungen zwischen einer Führungskraft und einem/einer Beschäftigten, vor allem der Ausführungsebene, und deshalb auf der Seite des/der Beschäftigten nur für seine/ihre Person gültig. Sie sind grundsätzlich im Verhältnis zu allen Beschäftigtengruppen möglich (Beamte, Tarifbeschäftigte, Auszubildende, Praktikanten, Leiharbeitnehmer). Dabei geht es nicht um die Aufgaben der Stelle (des Dienstpostens), der Organisationseinheit (Referat, Abteilung) allein sondern darum, wie eine konkrete Person mit ihren Fähigkeiten die ihr übertragenen Aufgaben unter definierten Bedingungen bewältigt und damit ihre Pflichten erfüllt, einschließlich von Vereinbarungen zur Personalentwicklung. Entsprechend können personelle Konsequenzen (Übertragung höherwertiger Aufgaben, Weiterbildung, Aufstieg, leistungsabhängige Bezahlung usw.) vereinbart werden. 
  

• Zielvereinbarungen mit Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst
  Besondere Regelungen bestehen für Tarifbeschäftigte im öffentlichen Dienst im Hinblick auf die leistungsabhängige Vergütung: siehe § 18 TVöD sowie die tarifvertragliche Regelung für den Bundesbereich (Leistungs-Tarifvertrag-Bund auf der Grundlage des TVöD) bzw. entsprechende Regelungen für andere Bereiche.

  Definition "Zielvereinbarung" in § 18 Abs. 5 Satz 2 TVöD:
  "Zielvereinbarung ist eine freiwillige Abrede zwischen Führungskraft und einzelnen Beschäftigten oder Beschäftigtengruppen über objektivierbare Leistungsziele und die Bedingungen ihrer Erfüllung."

  Sie ist also persongebunden, eine Zielvereinbarung nach TVöD kann es z. B. nicht zwischen Aufsichts- und nachgeordneter Behörde, zwischen Behörden- und Abteilungsleitung im Hinblick auf die Arbeitsziele und Ressourcen der Abteilung geben. Es sind also keine "institutionellen Zielvereinbarungen" als Management-Instrument, dem Thema dieses Beitrags.

  Ausführlichere Regelungen zu Zielvereinbarungen im Sinne des TVöD enthält § 4 LeistungsTV-Bund.  

• Zielvereinbarungen auch mit Beamtinnen/Beamten?
  Zielvereinbarungen als Instrument der Personalführung können auch mit Beamtinnen/Beamten abgeschlossen werden. Dafür existieren keine eigenständigen Regelungen, so dass es - auch für die Einheitlichkeit - empfehlenswert sein kann, sich an den Regelungen im Tarifrecht zu orientieren. Als Instrument der Personalführung für alle Beschäftigten sind sie z. B. in § 11 Absatz 1 der GGO des Bundes vorgesehen[4].

• Zielvereinbarungs-Konkurrenz?
  Es kann zwei Zielvereinbarungen auf gleicher Ebene geben: z. B. die "institutionelle Zielvereinbarung" zwischen Abteilungs- und Referatsleitung im Hinblick auf die Arbeit des Referats, und die "persönliche" Zielvereinbarung mit dem Referatsleiter / der Referatsleiterin, die ihre Leitungs- und Führungsaufgabe erfasst, zusätzlich aber z. B. auch Vereinbarungen über Personalentwicklungsmaßnahmen enthalten kann (Vereinbarungen zur Personalentwicklung: probeweise Übernahme anderer Funktionen, Fortbildungs- und Trainingsmaßnahmen, Verpflichtung zur Teilnahme an Coaching zur Bewältigung von Führungsproblemen). 

2.3 Bedeutung

Zielvereinbarungen, richtig verwendet, sind ein zentrales Instrument einer Neuen Verwaltungssteuerung:

• statt detaillierter, ständiger Einzeleingriffe in die Art und Weise der Auftragserfüllung (Überlastung der Instanzen mit Detailsteuerung, Fehlsteuerung, weil die Instanzen Details gar nicht überblicken können, mangelnde Effizienz, weil die Sachkunde vor Ort nicht genutzt wird)
• Übertragung der Ergebnisverantwortung auf die Aktionsebene, Steuerung über Ziele und längere Zeithorizonte bei Verantwortung auch für den optimalen Einsatz der Ressourcen.
• Stärkere Grundsatz- und strategische Orientierung, weil sich die übergeordneten Ebenen nicht um die - operativen - Details kümmern. 

 2.4 Vergleich zur traditionellen Steuerung

2.5 Zielvereinbarungen als Instrument der Globalsteuerung im Hochschulbereich

Zielvereinbarungen sind eines der Instrumente der Globalsteuerung, sie spielen im Hochschulbereich eine zunehmend wichtige Rolle und sind dort oft gesetzlich vorgesehen. Deshalb hat das Plenum der HRK "Grundsätze zu Gestaltung und Verhandlung von Zielvereinbarungen" beschlossen, die den Zweck von Zielvereinbarungen prägnant beschreiben: 

Die Regelungen sind den Landes-Hochschulgesetzen zu entnehmen, hier ist beispielhaft die Regelung im Hochschulgesetz Nordrhein-Westfalen zitiert:

2.6 Zielvereinbarungen sind gerichtlich nicht einklagbar?

Üblicherweise wird gesagt, Zielvereinbarungen seien gerichtlich nicht einklagbar. Das gilt im Verhältnis von nicht-rechtsfähigen Einheiten derselben Verwaltung zueinander (z. B. Aufsichtsministerium und nachgeordnete Behörde) und innerhalb solcher Einheiten. Die Wirkung von Zielvereinbarungen z. B. eines Wissenschaftsministeriums mit rechtlichen selbständigen Hochschulen richtet sich nach den dafür geltenden Regeln - juristisch kommt eine Klagemöglichkeit in Betracht. Allerdings widerspricht ein Gerichtsverfahren bereits dem Sinn des Instruments "Zielvereinbarung" und sollte deshalb in aller Regel vermieden werden.

Entsprechendes gilt bei Zielvereinbarungen z. B. mit Agenturen und rechtsfähigen Aufgabenträgern: auch hier handeln unterschiedliche juristische Personen und könnte Rechtsschutz erforderlich - und dann auch möglich - sein.

Für die Einklagbarkeit von Leistungsvereinbarungen gelten die entsprechenden Regeln und Empfehlungen. 
 

2.7 Leistungsauftrag und Globalbudget / FLAG in der Schweizer Bundesverwaltung

In der Schweiz wird unterschieden zwischen dem mehrjährigen Leistungsauftrag des Parlaments, der mit einem Globalbudget verknüpft wird (Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget - FLAG) im Rahmen der "Wirkungsorientierten Verwaltungsführung" (WoV) (siehe das Finanzleitbild des Bundesrates vom 4.10.1999, Abschnitt I 5), und den jährlichen Zielvereinbarungen, die zur Umsetzung des Leistungsauftrages innerhalb der Exekutive abgeschlossen werden.

Das FLAG-Konzept ist inzwischen in einer größeren Zahl von Schweizer Bundeseinrichtungen umgesetzt, weitere Einrichtungen bereiten die Umsetzung vor. Mehr

• zum Konzept,
• zur Evaluation des bisherigen Einsatzes,
• der schrittweisen Einführung anhand definierter Kriterien und Prüfverfahren,
• dem Stand 2006 und den weiteren Perspekten

in den Informationen des Eidgenössischen Finanzdepartments, interne Quelle im Online-Archiv.

Mehr zur Situation in der Schweiz generell in den Beiträgen zu WoV, NSM/NPM. 

2.8 Leistungsvereinbarungen

Vereinbarungen zwischen gleichgeordneten Partnern werden in Deutschland oft als Leistungsvereinbarungen bezeichnet. Mit diesem Instrument können z. B. Beratungsaufträge zwischen Facheinheit und Organisationsreferat innerhalb einer Behörde oder die Übertragung von Teilen der Personalverwaltung auf andere Behörden geregelt werden.

Solche Leistungsvereinbarungen sollten die Leistungen nicht nur pauschal festlegen, sondern Qualitätsindikatoren definieren und Berichte und/oder Evaluation vorsehen sowie zeitlich befristet sein. Damit unterscheiden sie sich von der bisher üblichen Übertragung von Aufgaben auf andere Aufgabenträger, wobei der Übertragende keinen Einfluss mehr auf die Aufgabenerledigung hat, der Auftragnehmer keinem Leistungsdruck mehr unterliegt, da er ja nicht um das Ende des Auftrags fürchten muss. Auch bei der Übertragung von Leistungen auf andere sollte die Gewährleistungsverantwortung des bisherigen Trägers bestehen bleiben und durch entsprechende Instrumente wirksam auszuüben sein.  

2.9 Zielvereinbarungen als gesetzgeberisches Mittel

Zielvereinbarungen sind auch ein gesetzgeberisches Mittel zur Durchsetzung "weicher" Ziele, für die der Gesetzgeber selbst nicht im einzelnen Maßnahmen festlegt, sondern dies Vereinbarungen zwischen anerkannten Interessenvertretern und anderen gesellschaftlichen Akteuren überlässt, siehe z. B. § 5 des Behindertengleichstellungsgesetzes (BGG). In diesem Fall sind sie ein Instrument des aktivierenden Staates bzw. von Good Governance.

Siehe auch

• folgende Stichwörter: Ziel, Neues Steuerungsmodell, Benchmarking, Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV)
• sowie die Zusatzmaterialien zu Zielvereinbarungen.
    

3. Quellen

3.1 Zielvereinbarungen allgemein

 3.3 Weitere Literatur und Internet-Adressen

Siehe die Quellen zum Neuen Steuerungsmodell / New Public Management, die in aller Regel auch dieses Thema behandeln, sowie speziell den Beitrag zum Schweizer FLAG-Konzept: Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget.

 

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Anmerkungen

1	"Autoritär" bedeutet hier (entsprechend einer schlechten, aber durchaus verbreiteten Praxis): das Ministerium hat immer Recht, hat in allen Fragen die überlegene Sachkunde, auch wenn die Mitarbeitenden, wie üblich, "rotieren", also keine spezialisierte Sachkunde für das Aufgabengebiet der nachgeordneten Einheit besitzen, kritisiert, aber lässt sich nicht kritisieren (siehe Nr. 1 und 2), führt autoritär und nicht kooperativ, weil es gar nicht erkennt, dass die Führungsstil-Varianten auch in diesem Verhältnis anwendbar sind (desavouiert also seine eigene, für die Führung im Ministerium und im Geschäftsbereich verordneten Führungsrichtlinien), versteht die nachgeordneten Stellen nicht als "Kunden" und führt deshalb keine Kundenbefragung durch (während es die nachgeordneten Stellen möglicherweise gleichzeitig dazu verpflichtet, solche Befragungen sowie Mitarbeiterbefragungen als Standard durchzuführen). Ein entscheidender Grund ist, dass sich die Mitarbeitenden der Ministerien der Problematik der Selbstreferenz nicht bewusst sind: 85% der Kommunikation ist ministeriumsintern, was man sich im Ministerium intern erzählt, das prägt das Bild mehr als die Wirklichkeit vor Ort, die viel weniger bekannt und für die interne Kommunikation viel weniger relevant ist: das Urteil / Vorurteil über die nachgeordneten Stellen ist ministeriumsintern sozial stabilisiert ebenso wie die Einschätzung der Vorbildlichkeit eigener Verfahrensweisen
2	eine Charakterisierung der traditionellen Steuerung durch Gerhard Banner, 1993, zu dieser Zeit Vorstand der KGSt
3	"Controlling" als Steuerungsinstrument ist eine irreführende Bezeichnung, wenn darunter - wie so oft - nur Kostencontrolling verstanden wird! Siehe im Beitrag Controlling
4	§ 11 Absatz 1 der GGO des Bundes lautet: "Vorgesetzte beteiligen ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Rahmen ihres jeweiligen Verantwortungsbereichs an den Entscheidungen, die in der Organisationseinheit anfallen. Sie fördern den Leistungswillen, die Bereitschaft zur Zusammenarbeit und zur Übernahme von Verantwortung sowie die Kreativität der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Dies kann insbesondere durch Personalführungsgespräche, Zielvereinbarungen, Mitarbeitergespräche und Konfliktmoderation geschehen." (Stand: Juli 2009)

 

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