Doppik / staatliche Doppik /
Neues Rechnungswesen

(Beitrag im Online-Verwaltungslexikon olev.de, Version 2.23)

1 Definition

1. Kaufmännisches Rechnungswesen mit "doppelter Buchführung" (Geschäftsvorfälle führen zu Buchungen auf zwei Konten), im Gegensatz zur Kameralistik der öffentlichen Verwaltung.
   
2. Synonym für das neue Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung als Gesamtkonzept, einschließlich der Grundsätze, Bewertungsregeln usw., das die Doppik der Privatwirtschaft an die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung anpasst.
3. Im Sprachgebrauch des Bundes wird von "staatlicher Doppik" gesprochen (vgl. den Entwurf eines neuen HGrG, §§ 1a, 7a[1]).

2 Weitere Informationen

2.1 Ziele der Reform

Für die kommunale Ebene hat die Innenministerkonferenz (IMK) am 21. November 2003 die Zielsetzung der Umstellung auf ein doppisches Rechnungswesen wie folgt beschrieben[2]:

"... durch die Reform des Gemeindehaushaltsrechts (soll)

• das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung umgestellt und
• die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) ermöglicht werden.

Die IMK geht davon aus, dass die Reform des kommunalen Haushaltsrechts einen grundlegenden Wandel der kommunalen Haushaltswirtschaft und der Kommunalverwaltungen bewirken wird." 

2.2 Das Konzept für ein neues Planungs- und Rechnungswesen

2.2.1 Das Konzept im Überblick
 

Das neue - doppische - Planungs- und Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung
Planung	Produkthaushalt (Wirkungen, Leistungen, Kosten)	Finanzplan (-haushalt) (Einnahmen, Ausgaben)	Ergebnisplan (-haushalt) (Erträge, Aufwände)	(Planbilanz: dieses Kernstück einer integrierten Plan ist nicht vorgesehen, vgl. z. B. § 79 GO NRW)
Bericht- erstattung	KLR (Kosten-Leistungsrechnung), Wirkungsrechnung	Finanzrechnung	Ergebnisrechnung	Bilanz (Vermögensrechnung)
		Integrierte Verbundrechnung (3-Komponenten-Rechnungssystem)
	Doppische Verbundrechnung
© Krems - olev.de - Version 1.3 - 2009-09-27

Anmerkungen

• Materialien / Erläuterungen
  Inzwischen gibt es zahlreiche Erläuterungen und Materialien vor allem für die kommunale Ebene, die Ziele, Konzept und Details erläutern, siehe z. B. die Veröffentlichungen des Innenministeriums NRW: "Basisinformationen für Rats- und Kreistagsmitglieder" und "Handreichung für Kommunen". Weitere Quellen im Literaturverzeichnis.
• Zur Terminologie
  • "Berichterstattung" statt "Rechnungslegung"
    Gegenübergestellt werden "Plan" bzw. "Planung" als Festlegungen für die Zukunft ("Soll") und die "Berichterstattung" als Dokumentation des Geschehens in der Vergangenheit ("Ist"). Die dafür als Oberbegriff gewählte Bezeichnung "Berichterstattung" ist treffender und besser verständlich als "Rechnungslegung", denn erforderlich ist "Rechenschaftslegung" allgemein, nicht nur über monetäre Informationen. Im Unterschied zu privaten Unternehmen sind die wesentlichen Ergebnisse nicht-monetär, insbesondere in den Daten der Wirkungsrechnung.
• Zu den Bestandteilen
  • Das zentrale Anliegen der Modernisierung, rationale Politik und Umsetzung gesetzgeberischer und politischer Aufträge, erfordert die Steuerung von Output und Outcome, dazu sind die Finanzplanungen um entsprechende Informationen zu ergänzen (bzw. sie sind grundlegend anders zu strukturieren, siehe z. B. das Schweizer FLAG-Konzept). Üblich ist dafür derzeit in Deutschland die Bezeichnung "Produkthaushalt", obwohl ungenau: erforderlich ist die Festlegung von Wirkungszielen und ihre Verknüpfung mit den Finanzmitteln, also die Outcomesteuerung und -Outcome-Budgetierung. Nur da, wo dies (noch) nicht verwirklicht wird oder aus anderen Gründen nicht zweckmäßig erscheint, ist die Verknüpfung mit den Leistungen vorzusehen, die Outputsteuerung.
  • Die Leistungs- und Produktorientierung zeigt sich aber auch in einer neuen Gliederung: die Teilpläne im Finanz- und im Ergebnisplan werden nach Produkten bzw. den Zusammenfassungen in Produktgruppen und -bereichen dargestellt.
  • "KLR" ist zu verstehen als die der öffentlichen Verwaltung gemäße Kosten- und Leistungsrechnung, die bei "Leistungen" nicht nur Erlöse erfasst, sondern entsprechend dem Auftrag der öffentlichen Verwaltung auch die Auftragserfüllung mit Daten über Mengen, Qualitäten und weiteren Kennzahlen. Von zentraler Bedeutung für die Erfüllung des Auftrages ("Tun wir die richtigen Dinge?") wäre die Wirkungsrechnung. Ein konsequentes Konzept müsste sich bei der Planung nicht nur an Produkten, sondern an Wirkungen (Outcome) orientieren: dann wird die Bezeichnung "Produkthaushalt" problematisch.
  • Finanz-, Ergebnis- und Vermögensrechnung ergeben die "Integrierte Verbundrechnung".
  • Als Planung kommt auch die Planung der Vermögensentwicklung in Betracht, dafür wird die Bezeichnung "Planvermögensrechnung" verwendet.
  • Der Bundesrechnungshof hat die Komponenten eines neuen Rechnungswesens der Verwaltung auf doppischer Grundlage wie folgt charakterisiert:

• Insgesamt ist die Terminologie noch im Fluss.
• Eine Darstellung des Zusammenhangs zwischen den drei Rechnungen der "Integrierte Verbundrechnung (3-Komponenten-Rechnungssystem)" zeigt die nachfolgende Grafik (Quelle: Leitfaden Bilanzierung BW, 2007, S. 26)

 

2.2.2 Weitere Informationen zu den Konzepten auf Landes- und kommunaler Ebene

Konkrete Informationen über Konzepte, Planungen, Umsetzungen usw. z. B.

• KGSt: auf der Unterseite "Doppik" (über das Hauptmenü aufzurufen) oder der speziellen Website verwaltungsdoppik.de.
  • Dort findet sich auch eine knappe Darstellung des Gesamtkonzepts (über den Link "Allgemeines zur Haushaltsreform" - Beitrag im Online-Archiv), das Produkthaushalt, Ergebnis- und Finanzplan sowie Vermögens-, Ergebnis- und Finanzrechnung umfasst.
  • Aktuelle Informationen ebenso wie Materialien werden dort eingestellt oder per Link erschlossen, z. B. der Link auf die
  • Doppik-Datenbank von KGSt und Bertelsmann-Stiftung
  • Stand der Doppik-Einführung: Ergebnisse einer bundesweiten Umfrage, April 2008
• Hamburg: Hamburg hat in der Zeit von 2003 bis 2007 auf Doppik umgestellt und inzwischen eine Eröffnungsbilanz, Jahresabschluss 2006 und eine Konzernbilanz 2007 veröffentlicht. Bei der Veröffentlichung der Konzernbilanz 2007 beschrieb Senator Dr. Freytag die Situation wie folgt:

„Hamburg ist Vorreiter bei der Reform der öffentlichen Haushalte in Deutschland. Die Stadt und ihre 390 Beteiligungen mit insgesamt 89.000 Beschäftigten haben einen Gewinn von 798 Millionen Euro erwirtschaftet. Die Bilanzsumme von 65,8 Mrd. Euro entspricht der eines mittleren deutschen DAX-Unternehmens. Das Eigenkapital konnte um 1,1 Mrd. Euro auf 3,8 Mrd. Euro gesteigert werden. Das ist ein sehr gutes Ergebnis und trägt in besonderer Weise zur Stabilisierung der Hamburger Staatsfinanzen bei.  Mit dem Konzernabschluss liefert Hamburg den Nachweis, dass auch der Staat nach kaufmännischen Maßstäben steuern und Gewinne erzielen kann. Dies ist ein Meilenstein für mehr Haushaltswahrheit und -klarheit.“ (Online-Quelle)

• Hessen: Hessen hat als erster Flächenstaat 2009 eine geprüfte Eröffnungsbilanz vorgelegt. Sie ist der Abschluss einer 11-jährigen Entwicklung seit dem Grundsatzbeschluss zur Umstellung des Rechnungswesens auf Doppik im Jahr 1998. Man weiß jetzt, dass das Land ein "negatives Eigenkapital" von etwa 58 Mrd. Euro hat, eine Transparenz, die eine rationale Steuerung im Hinblick auf eine nachhaltige Politik ermöglicht. Weitere Details: Website des Landes, zur Einordnung in die Gesamtkonzeption einer modernen Verwaltungsführung siehe im Beitrag NSM/New Public Management.

  Zur kommunalen Ebene: "Der Landkreis Darmstadt-Dieburg, der Lahn-Dill-Kreis und die Stadt Dreieich haben von 1999 bis 2004 gemeinsam - in Zusammenarbeit mit dem Innenministerium - ein komplettes neues kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem auf der Grundlage der doppelten kaufmännischen Buchführung entwickelt und in der praktischen Anwendung erprobt. Das Projekt ist mit der Vorlage der Abschlussdokumentation im Juli 2005 erfolgreich beendet worden." So die Information des Hessischen Ministeriums des Inneren und für Sport (Online-Quelle am 03.05.2009), das im übrigen verweist auf die Website der arf Gmbh: doppik-hessen.de. Siehe auch den Abschlussbericht.

• Bayern: Siehe die Informationen des Bayerischen Staatministeriums des Innern zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts.
• Baden-Württemberg: Website "Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Baden-Württemberg".
• Nordrhein-Westfalen: Website des NKF-Netzwerkes NRW (bis 2008) bzw. jetzt über eine Webseite des Innenministeriums.
• Rheinland-Pfalz: Die Website "Kommunale Doppik" ist ein Gemeinschaftsprojekt des Landes Rheinland-Pfalz und der kommunalen Spitzenverbände. Sie informiert über die Aktiväten und stellt Dokumente und Materialien bereit.
• Sachsen: Siehe auf der Website kommunale-verwaltung.sachsen.de/
• Schleswig-Holstein: Über die Aktivitäten informiert und die Einführung unterstützt der Innovationsring NKR-SH, ein Gemeinschaftsprojekt der kommunalen Landesverbände Schleswig-Holsteins.

Informationen zu anderen Bundesländer wurde noch nicht recherchiert, Hinweise sind willkommen (krems (at) olev.de oder Beitrag verfassen im olev.de-wiki).

2.3 Doppik im Bund

Die Planungen des Bundes sehen keine Umstellung auf Doppik, sondern eine "erweiterte Kameralistik" vor, siehe folgende Quellen:

BMF:

• Monatsbericht Oktober 2008: Auf dem Weg zu einem neuen Haushalts- und Rechnungswesen des Bundes
• Information zum Kabinettsbeschluss vom 17.12.2008
• Regierungsentwurf "Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz – HGrGMoG)"

Nach Meinung des Bundesrechnungshofs ist eine weitergehende Reform empfehlenswert:

Bericht nach § 99 Bundeshaushaltsordnung über die Modernisierung des staatlichen Haushalts- und Rechnungswesens, 2006: externer Link | Online-Archiv.

Zur Diskussion siehe auch den Kommentar auf Verwaltungsmanagement.Info: "Ein halber Schritt nach vorn?" (Beitrag als PDF-Datei).

2.4 Notwendigkeit der Doppik: Hamburger und Berliner Thesen

Führende öffentliche Finanzwissenschaftler haben die Gründe für eine Umstellung in ihren 20 Hamburger "Thesen zum notwendigen Wechsel von der Kameralistik zu einer integrierten Verbundrechnung mit outputorientierter Budgetierung" formuliert. Sie halten ein "Kamerales Haushalts- und Rechnungswesen in einem demokratischen Gemeinwesen [für] nicht mehr vertretbar". Quellen: Innovative Verwaltung, Heft 1-2/2008, S. 10 – 13; Die Öffentliche Verwaltung, Heft 3/2008, S. 109 ff. Externer Link zu den Hamburger Thesen.

Eine ausführliche Stellungnahme dazu enthält das von Dietrich Budäus formulierte und von KGSt und Bertelsmann Stiftung herausgegebene "Berliner Manifest", 2009.

3 Quellen

3.1 Literatur

 

---

Anmerkungen

1	Regierungsentwurf "Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz – HGrGMoG)", Online-Quelle
2	Auszug aus der Sammlung der zur Veröffentlichung freigegebenen Beschlüsse der 173. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 21. November 2003 in Jena, S. 19. Online-Quelle

 

---