NPM / NSM / WoV
New Public Management / Neues Steuerungsmodell / Wirkungsorientierte Verwaltungsführung
(Beitrag im Online-Verwaltungslexikon olev.de, Version 2.91)
1 Definition
Umfassendes Konzept zur Steigerung von Effektivität, Bürgerorientierung und Effizienz/Wirtschaftlichkeit (s. Ziele) der öffentlichen Verwaltung und der Politik als Antwort auf die Anforderungen einer globalen Wissensgesellschaft, insbesondere durch
- eine neue Verantwortungsteilung zwischen Politik und Verwaltung,
- Zielklarheit und -transparenz,
- Output- und Outcome-Steuerung über Kontraktmanagement, Führung der Verwaltungsbereiche als Konzern,
- dezentrale Gesamtverantwortung im Fachbereich
- bei zentraler Steuerung neuer Art mit Controlling und Berichtswesen,
- Wettbewerb (s. Kernelemente und Maßnahmen).
Sprachgebrauch: International als "New Public Management" bezeichnet, auch in der Schweiz und in Österreich, wird es in Deutschland zumeist "Neues Steuerungsmodell" genannt - im Anschluss an das 1993 von der KGSt vorgestellte Konzept, das in seiner ursprünglichen Fassung aber die strategische Orientierung auf Outcome nicht enthielt (mehr dazu). Verbreitet in der Schweiz und in Österreich ist die Bezeichnung "Wirkungsorientierte Verwaltungsführung" ("WoV") entsprechend der Formulierung des Konzepts durch Buschor 1993 und Schedler 1995/1996.
1a Zur Bewährung des Konzepts: das Beispiel Schweiz
Es gibt zahlreiche Diskussionsbeiträge zu den Reformkonzepten, die seine Tauglichkeit infrage stellen bzw. neue Konzepte für notwendig erklären. Deshalb sei einleitend die Würdigung des Schweizer Modells durch Ernst Buschor wiedergegeben, der das Schweizer Modell maßgeblich beeinflusst hat:
Mitte dieses Jahrzehnts sind verschiedene Evaluationen vorgenommen worden, um die Auswirkungen von WOV zu untersuchen. Die Ergebnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen (vgl. Hrsg. A. Lienhard u. a., 10 Jahre New Public Management in der Schweiz, (Haupt) Bern Stuttgart Wien 2005):
Es hat ein Kulturwandel in den Verwaltungen stattgefunden. Dank des höheren Kosten- und Leistungsbewusstseins ist die Produktivität angestiegen. Verwaltungen sind transparenter geworden. Sie reflektieren ihre Tätigkeit besser. Vorab die neuen Gestaltungsräume erhöhen tendenziell die Arbeitszufriedenheit trotz des höheren Arbeitsdruckes.
Als Nachteile werden genannt: Die Autonomie und die Ausgliederungen können zu einem Kohärenzverlust der Verwaltung führen. Das neue Controlling kann zu neuen Formen der Bürokratisierung führen, weil die Entscheidungsgrundlagen teilweise erhebliche Mehrarbeit und Mehrkosten erfordern. Dies gilt insbesondere für komplexe Indikatorsysteme. Dabei ist auch zu beachten, dass Indikatoren in der Regel Outputs und nicht Wirkungen (Outcomes) messen, was zu Fehlanreizen führen kann. Das Leistungslohnsystem bleibt in einigen Bereichen umstritten.
Schließlich hat WOV in einigen Fällen die Anspruchshaltung der Bürgerinnen und Bürger erhöht und so kostentreibend gewirkt. Insgesamt wird aber eine positive Bilanz gezogen. Eine Rückkehr zum Status quo ante steht nicht zur Diskussion, an Verbesserungen muss aber noch gearbeitet werden.
(Hervorhebung ergänzt, Format geändert. B. K.) Siehe zur Schweizer Entwicklung auch Schedler 2013.
Dazu Gornas (2009: 49) zusammenfassend: "Betrachtet man vor diesem Hintergrund (lies: der deutschen Situation. B. K.) das Schweizer System einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung, so kann man in Abwandlung eines bekannten Ausspruch nur feststellen: „Tu felix Helvetia …“.
Mehr zur Schweizer Variante des New Public Managements ...
2 Erläuterungen zur Definition
Neue Verantwortungsteilung zwischen Politik und Verwaltung bedeutet:
- Aufgabe der Politik sind die strategischen Entscheide:
- "Wozu" - Wirkungen / Outcome
- "Womit" - die Bewilligung der dazu erforderlichen Ressourcen (im Produkthaushalt bzw. Outcome-Budget)
und die strategische Steuerung auf der Grundlage entsprechender Instrumente und Berichte.
Kern einer modernen Verwaltungssteuerung[16]:
"Hold managers accountable for performance. If the parks are dirty, fire the parks commissioner."
(Cohen u. a., 2008, S. 15) - Aufgabe der Verwaltung ist es,
- "Was" - Output, Produkte/Leistungen festzulegen sowie
- "Wie" - die Prozesse und Strukturen - zu gestalten, um die festgelegten Leistungen zu erbringen und die Wirkungen zu erreichen.
Beispielhaft: das Finanzleitbild der Schweizer Bundesverwaltung auf der Grundlage entsprechender verfassungsrechtlicher und gesetzlicher Regelungen.
In der aktuellen politischen Praxis entscheidet die Politik oft aber auch noch zumindest global über das "Was", die Produkte/Leistungen.
Zielklarheit und -transparenz bedeutet:
- explizite Ziele (ausdrücklich und verständlich formuliert),
- orientiert an einem klaren Leitbild,
- das die strategische Orientierungen vorgibt (strategische Ziele: "die richtigen Dinge tun": Was Wozu),
- aus dem die operativen Ziele (was wie, wann, womit) abgeleitet werden,
- die messbar formuliert sind (durch Kennzahlen / Indikatoren, "SMARTe" Ziele),
- und über deren Erreichung berichtet wird.
politisch-administrative
System insgesamt
Das Modell umfasst also nicht nur die Umsetzung politischer und gesetzlicher Vorgaben durch die Verwaltung, sondern die Formulierung von Politik und die Art und Weise, wie Politik die Verwaltung in die Umsetzung einbezieht und sie steuert und kontrolliert, und ist deshalb ein umfassendes Steuerungsmodell für das politisch-administrative System insgesamt, in der Schweiz auch erkennbar daran, dass es eine verfassungsrechtliche Grundlage erhalten hat.
3 Kernelemente des NPM / Checkliste für eine gute Verwaltung
3.1 Das US-Konzept: "Reinventing Government"
Klassisch ist weiterhin die Beschreibung der Notwendigkeit grundlegender Reformen und ihrer Prinzipien in dem 1993 veröffentlichten Bericht des "National Performance Review", den der damalige Vizepräsident Al Gore 1993 erstattete (Gore 1993, Einleitung):
Principles of the National Performance Review |
||
We will invent a government that puts people first, by: | ||
| Cutting unnecessary spending | |
| Serving its customers | |
| Empowering its employees | |
| --Helping communities solve their own problems | |
| Fostering excellence | |
Here's how. We will: | Um dies zu erreichen, werden wir | |
| Create a clear sense of mission | eine klare Ausrichtung auf den öffentlichen Auftrag (die „Mission“) schaffen |
| Steer more, row less | mehr steuern und weniger rudern |
| Delegate authority and responsibility | Kompetenz und Verantwortung delegieren |
| Replace regulations with incentives | Vorschriften durch Anreize ersetzen |
| Develop budgets based on outcomes | Finanzmittel für Wirkungen veranschlagen (Outcome-Budgetierung) |
| Expose federal operations to competition | die Leistungen der Bundesverwaltung dem Wettbewerb aussetzen |
| --Search for market, not administrative, solutions | -- nach Marktlösungen suchen, nicht nach Verwaltungslösungen |
| Measure our success by customer satisfaction | unseren Erfolg an der Zufriedenheit der Kunden messen |
(Eigene Übersetzung. B. K.) |
Zur Entstehung dieses Berichts - und die weitere Entwicklung - siehe die Darstellung bei Cohen / Eimicke / Heikkila: The Effective Public Manager, S. 1 ff.
3.2 Das KGSt-Konzept
3.2.1 Das ursprüngliche Konzept des "Neuen Steuerungsmodells"
Das Konzept der KGSt, 1993 in dem Bericht 5/1993 als "Neues Steuerungsmodell" vorgestellt, formulierte das Leitbild eines "Dienstleistungsunternehmens Kommune". Es fehlte der strategische Aspekt der Outcome-Orientierung, der in den anderen Ländern ein zentrales Element darstellt, in der Schweiz bereits erkennbar an der Bezeichnung des Konzepts als "Wirkungsorientierte Verwaltungsführung" und der Aufnahme dieser Orientierung in die Bundesverfassung. Denn es kommt zunächst nicht auf die bessere Erbringung von Dienstleistungen an, sondern auf die Frage "Tun wir die richtigen Dinge", z. B. für die Bildung, die Wirtschaftsentwicklung, die Sicherheit in unserer Kommune. Das ursprüngliche Leitbild ist immer noch in vielem prägend für die Reformaktivitäten in Deutschland.
3.2.2 Checkliste für eine gute (Kommunal-) Verwaltung
Die KGSt hat die Elemente des Neuen Steuerungsmodells inzwischen erweitert und als Anforderungen an eine "gute" Kommunalverwaltung in der folgenden Aufzählung[8] zusammengefasst. Sie gilt entsprechend für alle anderen Verwaltungen und kann auch als Checkliste für eine gute Verwaltung verstanden werden.
Zu einer modernen Kommunalverwaltung gehören |
|
3.2.3 Management-Gesamtkonzept
Rainer Heinz hat in seinem Grundlagenwerk "Kommunales Management", 2000, die verschiedenen Ebenen des Managements in ein Gesamtkonzept eingeordnet, das seitdem auch von der KGSt vertreten wird. Es beruht auf dem St. Galler Managementkonzept, das an die Besonderheiten der Kommunalverwaltung angepasst wurde, siehe die folgende Abbildung:
Quelle: Rainer Heinz 2000, 180
4 Management-Instrumente einer modernen Verwaltung
Einen - vereinfachten - Überblick über die Management-Instrumente einer modernen Verwaltung gibt die folgende Abbildung:
Management-Instrumente einer modernen Verwaltung
(eigene Darstellung)
Erläuterungen:
Die Reihenfolge ist nur bedingt eine Rangfolge oder logische Abfolge. Elemente
können generell - je nach Konzeption - oder auch in Abhängigkeit vom
Entwicklungsstand an anderer Stelle aufzuführen sein. Das betrifft z. B.:
- Ziele: Strategische Ziele sind von der oberster Managementebene zu formulieren, die Ableitung operativer Ziele gehört eher auf die Ebene 4a oder 5a, obwohl heute nicht gängige Praxis (z. B. sind die Ziele, die im Kanton Zürich in die mittelfristige Planung eingestellt und vom Parlament beschlossen werden, z. T. operative Ziele).
- Bei Outcome-Budgetierung wäre nach Ebene 2 einzusetzen: "Leistungsauftrag / Globalbudget", weil dies die Instrumente dafür sind. Es bleibt aber bei Zielvereinbarungen im übrigen, die eine interne Konkretisierung bzw. Umsetzung des Leistungsauftrages darstellen.
- Das EFQM-Modell umfasst auch die Ebene Leitbild und durchdringt im übrigen alle anderen Ebenen. Alternativ kommt – mit gleicher Funktion – das Common Assessment Framework (CAF) in Betracht.
- Eine umfassende Berichterstattung gegenüber der Öffentlichkeit
wie auch für eine wirksame interne Steuerung ist auf verschiedenen Wegen
möglich.
- Das EFQM-Modell dokumentiert umfassend Ergebnisse ebenso wie Potenziale (Führung, Mitarbeitende, Ressourcen, Prozesse) und ist damit die weitest gehende Konzeption mit dem anspruchvollsten Kennzahlen- und Steuerungssystem. Entsprechendes gilt für das CAF.
- Daneben gibt es zur Zeit viele unterschiedliche Konzepte für Kennzahlensysteme, so dass nicht "ein" Instrument existiert (siehe den Beitrag Ziele und Kennzahlen, der auch einen konkreten Vorschlag auf der Basis aktueller Praxiskonzepte formuliert).
- Verschiedene Kennzahlen- oder Controlling-Konzepte nennen sich "Balanced Scorecard - BSC", sind aber inhaltlich sehr unterschiedlich, d. h. verwenden unterschiedliche "Dimensionen" (Zielfelder) mit unterschiedlicher Konkretisierung durch Ziele und Kennzahlen. Wegen dieser Heterogenität kann auch bei der BSC nicht von "einem" Instrument gesprochen werden, und verschiedene der BSC-Praxiskonzepte sind wohl noch nicht ausgereift (mehr dazu im Beitrag „Balanced Scorecard“).
- "Controlling" kann im Rahmen des EFQM-Modells als Instrument des Qualitätsmanagements eingeordnet werden, erscheint in der Grafik aber eher als übergeordnet. Im übrigen kann es sich auf alle anderen Instrumente beziehen, weshalb es "quer" dazu dargestellt ist. Damit soll auch verdeutlicht werden, dass Controlling als Management-Unterstützung sich auf den gesamten Bereich der Management-Instrumente beziehen müsste, auch wenn die Praxis diesen Anspruch oft nur zum Teil (zum geringeren Teil) einlöst.
Weitere Anmerkungen:
- "Finanzmanagement" umfasst insbesondere das moderne Steuerungsinstrument "Budgetierung", d. h. finanziellen Festlegungen neuer Art im Sinne einer Globalsteuerung mit Produktbudgets (Produkthaushalten) oder Outcome-Budgets, also die Definition der finanziellen Seite mit "Globalbudgets".
- "Personalmanagement" umfasst zunächst die Bereitstellung des erforderlichen Personals quantitativ und qualitativ, aber auch das Management des "Produktionsfaktors" Personal unter Berücksichtigung seiner Besonderheit, nämlich dass Menschen nie ausschließlich als ökonomische Faktoren betrachtet werden dürfen, schon gar nicht von der öffentlichen Verwaltung (vgl. Art. 1 GG). Ein Teil der Literatur bezeichnet diese Disziplin / Managementaufgabe als "Human Ressource Management", HRM.
5 Stand der Umsetzung
5.1 International vergleichend
5.1.1 Länderberichte und Rankings: Sustainable Governance Indicators der Bertelsmann Stiftung
Der Index vergleicht 30 OECD-Länder u. a. im Hinblick auf Management-Qualität und -Leistung. Die Ergebnisse im Überblick enthält die folgende Abbildung:
Deutschland liegt mit Platz 15 genau im Mittelfeld, mit einem Wert von 6.31 allerdings etwas oberhalb des Durchschnittswertes aller 30 Länder von 6.09 Punkten.
Differenziert nach verschiedenen Kriterien ergibt sich für die Qualität des Public Managements in Deutschland das folgende Bild:
(Online-Quelle: http://www.sgi-network.org/index.php?page=countries_keyfindings&country=DEU)
Es besteht nach dieser Einschätzung ein Defizit vor allem bei der strategischen Planung und der Reform der Institutionen.
Länderberichte für ausgewählte Länder:
DE Deutschland Überblick / Länderbericht AT Österreich Überblick / Länderbericht CH Schweiz Überblick / Länderbericht UK Vereinigtes Königreich (United Kingdom) Überblick / Länderbericht NL Niederlande Überblick / Länderbericht
5.1.2 Benchmarking durch die OECD: siehe den besonderen Beitrag
5.1.3 OECD 2005: Modernising Government. The Way Forward.
Die Veröffentlichung dokumentiert den Stand der Umsetzung in den 30 Mitgliedsstaaten der OECD, u. a. nach den für 2003 verfügbaren Daten der "OECD/World Bank Budget Practices and Procedures Database 2003".
Danach ergibt sich folgendes Bild:
Finanzplanung mit Leistungs- und Wirkungsdaten
Bei 72% der Mitgliedsstaaten enthalten die Haushalts- oder Finanzpläne Daten über Leistungen und Wirkungen ("non-financial performance data"),
bei 71% der Staaten auch Leistungs- oder Wirkungsziele (S. 64).
Bei mehr als 20% hat es Folgen für die Bewilligungen, wenn vorgegebene Ziele nicht erreicht wurden (S. 66).
Rechenschaftslegung über Leistungen und Wirkungen
In mehr als 40% der Mitgliedsstaaten veröffentlichen zumindest einzelne Ministerien Daten über erbrachte Leistungen und Wirkungen ("performance reports") (S. 68 - ein deutschsprachiges Beispiel für einen regierungsweiten Bericht siehe die Leistungsberichte der österreichischen Bundesverwaltung)
und diese Daten werden in 37% der Mitgliedsstaaten zumindest zum Teil extern überprüft (bei 20%: für alle Programme) (S. 69).
Der Bericht leitet aus seinen Ergebnissen folgende Handlungsempfehlungen ab:
Die Regierungen sollten allerdings darauf achten, das Potenzial leistungsorientierter Konzepte für die Veränderung von Wertvorstellungen und Verhaltensweisen nicht zu überschätzen und die Grenzen, die solchen Systemen gesetzt sind, im Auge zu behalten. Leistungsorientierte Konzepte erfordern eine erhöhte Managementflexibilität. Dabei kommt es jedoch entscheidend darauf an, das richtige Verhältnis zwischen dieser Flexibilität und den erforderlichen Kontrollen zu finden und das System der Leistungsbeurteilung in die traditionellen Rechenschaftslegungssysteme der jeweiligen Länder einzubinden. Zuviel Flexibilität kann zu Missbrauch und Missmanagement führen; bei zuwenig Flexibilität besteht die Gefahr eines ineffizienten und nicht genügend reaktionsfähigen öffentlichen Sektors. Es muss verstärkt darauf geachtet werden, die performancebezogenen Transaktionskosten in Grenzen zu halten und soziale wie internalisierte Motivationsfaktoren und Kontrollfunktionen optimal zu nutzen.
(Quelle: OECD: Modernising Government (Summary in German), 2011-07-24)
5.1.4 Speyerer Länderberichte
Eine detaillierte Dokumentation, allerdings ohne direkte Vergleichsmöglichkeiten nach einheitlichen Kriterien und ohne Kennzahlen und nach dem Stand von 2006 (aktueller und methodisch anders die Sustainable Governance Indicators, siehe oben) enthalten die Speyerer Länderberichte:
Hill, Hermann (Hrsg.): Verwaltungsmodernisierung in den Staaten Europas : Länderberichte I (Speyerer Arbeitshefte Nr. 184), Länderberichte II, (Speyerer Arbeitshefte Nr. 185), Speyer 2006.
5.2 Das Bild für Deutschland
5.2.1 Stand der Umsetzung im Bund
In der deutschen Bundesverwaltung sind die ohnehin bescheidenen Ansätze zu Produkthaushalten, also zur Verknüpfung der Bewilligungen mit dem Output, inzwischen weiter zurückgefahren worden. Erst recht fehlen Ansätze zur regelmäßigen Dokumentation von Leistungen und Wirkungen. Nicht einmal für die Behörden des Pilotprojekts "Produkthaushalt" sind verwertbaren Angaben zu Leistungsmengen und -qualitäten verfügbar: aus dem Produkthaushalt der Pilotbehörde "Fachhochschule des Bundes" ist z. B. nicht zu erkennen, ob mit den veranschlagten Mitteln 10 oder 1.000 Studierende ausgebildet werden sollen, geschweige denn, welche Qualität die Ausbildung haben soll oder hat (Online-Quelle der Produkthaushalte).
Generell gilt für den Bundesbereich, dass messbare Leistungs-, Wirkungs- und Finanzziele großenteils fehlen und deshalb entsprechende Daten nicht erhoben werden, selbst wo sie verfügbar sind fehlt in der Regel die öffentliche Berichterstattung und damit die Grundlage für die öffentliche Rechenschaftslegung und Kontrolle. Soweit Controlling funktioniert, beschränkt es sich in der Regel auf Haushalts- oder Kostencontrolling, erfasst aber nicht das Eigentliche der öffentlichen Verwaltung:
Welchen Beitrag in welchem Umfang und in welcher Qualität und mit welchen Risiken und Nebenwirkungen sie zum Gemeinwohl erbracht hat.
In weiten Bereichen ist also noch viel zu tun, um auch nur die elementaren Grundlagen einer modernen Verwaltung zu schaffen, die weiß, was sie für wen zu leisten hat, und dem Bürger und der Öffentlichkeit darüber Rechenschaft ablegt.
Allerdings sind verschiedene Ansätze zu verzeichnen:
- für Controlling (inzwischen etabliert in der Bundeswehr, weiter fortgeschritten z. B. im Statistischen Bundesamt und im Bundesverwaltungsamt, allerdings großenteils nur für Kosten- und Haushaltsdaten, nur z. T. mit einigen Leistungsdaten, kaum für Wirkungen),
- Qualitätsmanagement (z. B. Statistisches Bundesamt),
- Wirkungsorientierung in der Entwicklungszusammenarbeit und in der Gesundheits- und Bildungspolitik, soweit Bundeskompetenzen bestehen, z. T. durch internationale Zusammenarbeit und/oder Vorgaben oder durch die Aktivitäten auf europäischer Ebene augslöst oder angestoßen - die Lissabon-Strategie ist wirkungsorientiert und wurde durch ein umfangreiches System von Wirkungsindikatoren konkretisiert,
- die Verpflichtung zur Evaluation auch der Wirkungen bei allen Zuwendungen aufgrund der Neufassung der Verwaltungsvorschriften zu §§ 23, 44 Bundeshaushaltsordnung, mit unterschiedlicher Ausgestaltung der konkreten Praxis der Evaluation,
um nur einige Beispiele zu nennen. Ein realistischer Überblick über den Stand der Verwaltungsmodernisierung, einschließlich der Bewertung der Ansätze, fehlt. Es existiert dem entsprechend auch nicht ansatzweise eine Evaluation der Reformaktivitäten, wie sie für die Schweiz inzwischen selbstverständlich ist (siehe unten), oder auch nur regelmäßige Mitarbeiterbefragungen, deren Ergebnisse veröffentlicht werden, wie in der Schweizer Bundesverwaltung seit 1996 alle 4 Jahre (siehe im Beitrag "Personalmanagement").
Insgesamt ist keine Reformstrategie und konsequente Umsetzung zu erkennen, die in der Schweiz bereits abgeschlossen ist. Z. T. existieren Fehlentwicklungen, die die Reform diskreditieren, so eine KLR, die eine ständige Belastung der Beschäftigten darstellt, aber keinen erkennbaren Nutzen bringt: sie liefert unbrauchbare Antworten auf Fragen, die niemand stellt - und ist noch nicht einmal für eine Gebührenberechnung brauchbar.
Für weitere Informationen siehe die Programme auf Bundesebene, zu der Entwicklung im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen den Beitrag "Doppik".
5.2.2 Stand der Umsetzung in den Ländern
In den Bundesländern ist man z. T. wesentlich weiter. So ist in verschiedenen Ländern bereits ein neues Rechnungswesen, die Doppik, eingeführt, einschließlich der Eröffnungsbilanz (z. B. Hamburg und Hessen) oder im Aufbau (Einzelheiten im Doppik-Beitrag).
Ohne Anspruch auf Vollständigkeit sei auf folgende Beispiele hingewiesen:
- Gesamtkonzept in Hessen 2010: Das hessische Gesamtkonzept entspricht vergleichsweise konsequent dem Konzept einer modernen wirkungsorientierten Verwaltungsführung und hat damit in Deutschland Vorbildcharakter, siehe z. B. den Beitrag "Grundzüge moderner Staatsverwaltung" des hessisches Ministerpräsidenten vom 4. März 2010: Originalquelle / Quelle im Online-Archiv und die Seiten "Moderne Verwaltung" und "Neue Verwaltungssteuerung" im Internet-Angebot des Landes.
Das hessische Gesamtkonzept hat Vorbildcharakter in Deutschland
Hessen verfolgt parteiübergreifend die Reform der Verwaltung bereits seit Ende der 90er Jahre, u. a. mit der Umstellung auf die Doppik, hat als erster Flächenstaat 2009 eine geprüfte Eröffnungsbilanz vorgelegt und kennt jetzt die Herausforderung, die sich aus der Bilanz ergibt: ein "negatives Eigenkapital" von etwa 58 Mrd. Euro (mehr dazu).
Seit Jahren wird aber auch eine produkt- und wirkungsorientierte Steuerung entwickelt, die das Instrument "Balanced Scorecard" verwendet, siehe den Beitrag speziell zu diesem hessischen Konzept mit weiteren Quellen.
- Auch in Baden-Württemberg ist die Verwaltungsmodernisierung seit vielen Jahren "Chefsache". Allerdings hat der Rechnungshof die hohen Investitionen dafür heftig kritisiert: ihnen stünden kein entsprechender Nutzen gegenüber. Vergleichbare Kritik gibt es in Hessen. Die Diskussion entzündet sich vor allem an den Aufwendungen für ein neues Rechnungswesen auf doppischer Grundlage und für das darauf aufbauende kennzahlengestützte Controlling.
Für weitere Informationen zum Stand in den Ländern siehe die Liste der Internet-Auftritte der jeweils zuständigen Stellen.
5.2.3 Stand der Umsetzung in den Kommunen (Städte, Gemeinden, Landkreise)
Eine Bestandsaufnahme nach dem Stand von 2004 enthält die Veröffentlichung des DIFU (Online-Quelle der Zusammenfassung). Sie belegt, dass die Umsetzung einer Neuen Verwaltungsführung auf kommunaler Ebene ganz überwiegend als wichtig angesehen und vorangetrieben wird. Siehe folgende Zitate aus der Zusammenfassung:
- "Die Umfrage belegt die anhaltende Intensität, mit der die Modernisierung betrieben wird. Nur etwa vier Prozent der Befragten (lies: Kommunen. B. K.) engagieren sich demnach wenig im Prozess der Verwaltungsmodernisierung."
- "Geklärt ist offensichtlich auch die Zuständigkeit für die strategische Steuerung, die in fast 2/3 der Städte beim Verwaltungsvorstand liegt."
Was die strategische Steuerung angeht, ist der Befund aber auch ernüchternd:
"Erst 3,9 Prozent der Städte haben in ihre Hauptsatzung Regeln für eine neue Arbeitsteilung zwischen Rat und Verwaltung aufgenommen, wonach sich der Rat im Wesentlichen auf strategische Angelegenheiten konzentriert und die Verwaltung die operativen Aufgaben erledigt."
Das ist eine ganz andere Situation als in der Schweiz, in der gerade diese Aufgabenteilung als ein Grundelement der Neuen Verwaltungsführung angesehen wird.
Eine knappe Darstellung und Bewertung der Entwicklung in Sachen "Verwaltungsreform" auf kommunaler Ebene, des ursprünglichen KGSt-Konzepts und der heutigen Einschätzung in dieser Frage, enthält ein (undatierter, 2002 erzeugter) Beitrag auf der KGSt-Website (im Online-Archiv, Originalquelle nicht mehr verfügbar), ausführlicher befasst sich damit der Bericht 2/2007 der KGSt.
Bogumil / Grohs / Kuhlmann 2007 dokumentieren eine umfangreiche empirische Erhebung, welche Elemente einer Verwaltungsmodernisierung in welchem Umfang und mit welchen Ergebnissen umgesetzt worden sind. Allerdings interpretieren sie die Reformkonzeption anders, als hier und international üblich, und gewichten die Reformelemente nicht, insbesondere die Umstellung auf Wirkungsorientierung wird nicht berücksichtigt, so dass ihre Ergebnisse und Bewertungen für die Reform oder ihre Weiterführung nur bedingt hilfreich sind.
Andere Evaluationsansätze wurden in der Schweiz verwendet und haben zu anderen Erkenntnissen geführt, die für die Bewertung von Reformen und ihre Weiterführung bedeutsamer erscheinen. Siehe die Informationen zur Reform in der Schweiz und in Österreich und weitere Quellen dazu unten.
5.2.4 Andere Reformbereiche in Deutschland
Auch bei anderen Reformbereichen (Rechnungslegung und -kontrolle, interne Kontrolle, Audits (Bewertung von Programmen/Leistungen), Nutzung von Marktmechanismen für die Bereitstellung öffentlicher Leistungen, Nutzung von PPP/ÖPP) liegt Deutschland allenfalls im Mittelfeld. Auch dabei gilt allerdings, dass die Situation unterschiedlich ist, je nach betrachteter Ebene: Kommune, Land, Bund, und auch innerhalb dieser Ebenen erhebliche Unterschiede bestehen.
Nicht behandelt wird hier E-Government, ein Schwerpunktpunktthema der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland, Europa und weltweit.
5.3 Situation in anderen Ländern
Zur Situation in anderen Ländern siehe unten zu Österreich, Schweiz und Großbritannien.
6. Entstehung / Einordnung des NSM/NPM
International (von Finnland bis Neuseeland) diskutiertes und verwendetes Konzept[1] , dessen deutsche Variante zunächst für die Kommunalverwaltung durch die KGSt entwickelt wurde, inzwischen aber für alle Verwaltungsbereiche (also auch die Verwaltung der Länder und des Bundes), in unterschiedlichem Maße und mit Modifikationen, als Reformmodell verwendet wird. Für die Schweiz prägend war das Konzept der "Wirkungsorientierten Verwaltungsführung" durch Ernst Buschor (Zürich 1993) (siehe dazu unten), das nicht - wie in Deutschland - die "Dienstleistungsorientierung" der (kommunalen) Verwaltung in den Vordergrund stellte, sondern die strategische Frage "Tun wir die richtigen Dinge" und den Schwerpunkt auf der Entwicklung strategischer Steuerungsinstrumente legte.
Begriffe und Elemente werden z. T. unterschiedlich verwendet. Das Konzept des "aktivierenden Staates" kann sowohl als übergeordnetes Konzept wie als Teil des NSM gesehen werden.
6.1 Beispiele / Zitate
6.1.1 Mängelanalyse des KGSt-Berichts 5/1993
Die „Lücken“ traditioneller Verwaltungssteuerung nach dem KGSt-Bericht 5/1993, Abschnitt 2.2 „Steuerungsmängel, S. 9 ff., jeweils Ausschnitte
2.2.1 Strategielücke … In der Realität ist eine Orientierung der Kommunalpolitik an klaren mittelfristigen Entwicklungszielen und entsprechenden Prioritäten eher selten. Es dominiert ein kurzfristorientierter Politiktyp, der unter dem Gesichtspunkt aktueller Wählerwünsche und bevorstehender Wahltermine Einzelmaßnahmen aneinanderreiht. Diese additive Politik ist teuer und geht zu Lasten künftiger Handlungsmöglichkeiten.
2.2.2 Managementlücke
Den Fachbereichen der Verwaltung ist meist weder ein präziser Leistungsauftrag noch ein strikt definierter Ressourcenrahmen vorgegeben. [...]
Kein Zwang zur Leistungsverbesserung: Es fehlt der Anreiz, ein Ziel mit möglichst geringem Mitteleinsatz zu erreichen. Auf zusätzliche Herausforderungen an ihre Leistungskraft versucht die Verwaltung, mit Größenwachstum statt mit Strukturanpassung und Leistungssteigerung zu reagieren.
[...] (Weitere Dimensionen: Attraktivitätslücke (personeller Aspekt), Legitimitätslücke (politische Dimension))
6.1.2 Weitere Zitate
- Die Haushaltspläne sagen an Hunderten von Stellen, wieviel Geld die Verwaltung ausgeben darf, aber nirgends präzise, welche Leistungen in welcher Menge und Qualität damit erbracht werden sollen, geschweige denn mit welchem Ergebnis (Wirkung / Outcome).[2] Wenn der Haushaltsplan festlegt, wieviel Geld der Hausmeister bekommen darf, aber weder Leistungsmenge noch Qualität der Behörde, in der dieser Hausmeister arbeitet, stimmt etwas nicht mit unserem Steuerungssystem (B. K.). Die KGSt nennt das
- Eine Organisation, bei der Erfolg oder Produktivität allein von der Schnelligkeit und der Intelligenz des steuernden Zentrums abhängig sind, wird der Vielfalt und dem Wechsel der Problemlagen nicht mehr gerecht.[1a]
- Ein oft zitierte Beispiel: der Hausmeister beauftragt ein viel teureres privates Gartenbauunternehmen, die Hecke zu schneiden, weil der Haushaltstitel, aus dem er sich eine Heckenschere hätte kaufen können, erschöpft ist.[3]
- Die Bundesanstalt für Arbeit geriet in die Krise als der Bundesrechnungshof
ihr attestierte, ihre Erfolgszahlen seien falsch, ein erheblicher Teil der
Arbeitssuchenden hätte eine neue Stelle unabhängig von ihrer Tätigkeit
gefunden. Wirkungskennzahlen waren der Auslöser für die
Reform!
Der größere Skandal wird aber nicht gesehen: die meisten öffentlichen Einrichtungen haben überhaupt keine Erfolgskennzahlen, sie legen keine Rechenschaft ab, entziehen sich also einer Rechenschaftslegung, die Konsequenzen wie bei der Bundesanstalt für Arbeit haben könnte - und Managementversagen bleibt unerkannt. Oder sollte es schlechtes Management in der öffentlichen Verwaltung - im Unterschied zur Privatwirtschaft - nicht geben?
- Nach 2 Reform-Jahrzehnten in den USA nennen Cohen u. a. als Kernpunkte einer modernen Verwaltungssteuerung zunächst, die Verantwortlichkeit des Managements für Ergebnisse einzufordern: "Hold managers accountable for performance. If the parks are dirty, fire the parks commissioner." (ebd., S. 15)
6.2 Rahmenbedingungen
Für die finanzielle Situation der öffentlichen Hände sollte beachtet werden, dass die Ausgaben in weit geringerem Maße durch interne Rationalisierung beeinflussbar sind als vielfach vermutet. Der Anteil der Personalausgaben am Haushalt des Bundes betrug 1999 nur etwa 10% [4], sprich: mit dem Abbau von Personal wird das Haushaltsdefizit nicht zu beheben sein, eher werden Effektivität und Effizienz der Mittelvergabe von 90% des Bundeshaushalts sinken.
Drastisch gestiegen sind vor allem die Einkommensübertragungen durch den Staat (um 420% innerhalb von 40 Jahren[5]). Die Gesamtbilanz ist allerdings Besorgnis erregend: die Verschuldung nährt sich selbst[6], weshalb es nicht einmal ausreicht, die Netto-Neuverschuldung zu stoppen. Allerdings erfordert eine rationale Politik dass dort Lösungen gesucht werden, wo sie auch gefunden werden könnten. Personalabbau kann - jedenfalls im Bundesbereich - dazu nur begrenzt beitragen, und Personalabbau ohne Reduzierung der Aufgaben erreicht eher das Gegenteil: Mittelverschwendung.
7. Ziele des NSM
Auf eine kurze Formel gebracht können die Ziele wie folgt zusammengefasst werden:
Allgemeine Formulierung | Formulierung im Programm der Bundesregierung 1999 |
|
|
Insbesondere die ersten beiden Ziele sind weltweit zur Charakterisierung der Reform verwendet worden, in der Formulierung des damaligen US-Vizepräsidenten Al Gore für das Reformprogramm 1993: "For a government that works better and costs less". In Deutschland wurde und wird "Mehr Leistung" aber z. T. eher als mehr "Output": mehr und bessere Dienstleistungen, verstanden, während international damit eher mehr "Performance" im Sinne von Outcome/Wirkung und Kosten-Wirksamkeit gemeint ist.
Mit dem NSM soll aber auch eine Antwort gegeben werden auf die Herausforderungen die sich insgesamt stellen. Die Schweizer Bundesverwaltung hat die Ziele deshalb wie folgt formuliert:
- Die Führungsfähigkeit von Regierung und Verwaltung soll gestärkt
werden, damit diese
rascher und flexibler auf neue Bedürfnisse und Anforderungen reagieren können. - Die Leistungsfähigkeit soll erhöht werden und sich nicht nur an
politischen, sondern auch
an betriebswirtschaftlichen Qualitätsstandards messen lassen. - Staatliche Leistungen sollen nicht nur nach der Effizienz des Mitteleinsatzes,
sondern
auch nach der erzielten Wirkung beurteilt werden.
(Aus dem Schlussbericht der Schweizerischen Bundeskanzlei zur Regierungs- und Verwaltungsreform, 2000, S. 12, Online-Quelle)
Z. T. wird als weitere Zielsetzung auch die Begrenzung der staatlichen Aktivitäten entsprechend dem Konzept des aktivierender Staates gesehen.
8 Prinzipien des Neuen Steuerungsmodells
Die KGSt fasste die Prinzipien des neuen Steuerungsmodells, nach denen die Verwaltung die Vorgaben der Politik umsetzen soll, wie folgt zusammen - in Anlehnung an die Formulierung dieses Konzepts in den USA (siehe oben)[7]:
9 Reformmaßnahmen im Überblick
Die Reformbereiche können wie folgt strukturiert werden (in Anlehnung an Dunkhorst[10]):
Überblick über Reformbereiche und -maßnahmen |
|
Aufgaben (Verhältnis Staat - Gesellschaft) |
"Aktivierender Staat": "gewährleisten" statt leisten und regeln |
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Struktur (Innen- verhältnis) |
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Verfahren |
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Personal |
|
Dabei sind diese Bereiche nicht isoliert zu betrachten, sondern - wie generell Aufbau- und Ablauforganisation einerseits, Personalentwicklung und Management andererseits - ohnehin aufeinander bezogen wie unterschiedliche Strukturelemente ein und desselben Systems.
Erst die Vernetzung mehrerer Reformelemente zu einem größeren Ganzen macht die Reform wirksam und dauerhaft!
10 Vergleich von Bürokratiemodell
und Neuem Steuerungsmodell[11]
(Oechsler / Vaanholt 1998, 156, Ergänzungen in kursiv B. K.)
10.1 Allgemeiner Vergleich
Bürokratiemodell
und New Public Management im Vergleich |
|
Bürokratiemodell | New Public Management |
Angebotsorientierung mit Zwangsnachfrage | Nachfrageorientierung und Entwicklung eines "Produkt-Markt-Konzeptes" |
Leistungen als Normvollzug | Strategische Orientierung an Zielen, Dienstleistungen mit Ergebnisorientierung |
ausgeprägte Hierarchisierung | Kontraktmanagement verselbständigter Organisationseinheiten |
Organisation nach Funktionen | Organisation nach Geschäftsprozessen |
Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung | Gesamtverantwortung im Fachbereich |
normgeleitete Standardproduktion | kundenorientierte Spezialisierung |
kameralistische Prinzipien | kaufmännische Prinzipien |
Konditionalsteuerung | Ergebnissteuerung |
Gleichheit | Wirksamkeit |
Papierbindung und Aktenmäßigkeit | Informations- und Kommunikationstechnologie |
Kommunikation in festgelegten Kanälen | vernetzte Systemarchitekturen |
Alimentationsprinzip | leistungsorientiertes Entgelt |
10.2 Unterschiede der Organisationskultur[12]
(nach Sattelberger/E. Müller S. 82, bearbeitet, Ergänzungen in kursiv B. K.)
Vergleich
der Organisationskultur |
|
Traditionelle Verwaltung | New Public Management |
Legalität dominiert das Denken und Handeln, Wirksamkeit als Nebenziel, Nebeneffekt oder sogar unbeachtlich | Wirksamkeit dominiert das Denken und Handeln, Legalität als Grundvoraussetzung |
Innenorientierung[13], Selbstreferenz Kultur, Strukturen und Prozesse sind auf die eigenen Probleme ausgerichtet |
Kunden-/Bürger-/Wirkungsorientierung, systematische Rückmeldung aus der Umwelt wird eingeholt Kultur, Strukturen und Prozesse sind auf die Probleme der Leistungsabnehmer / Adressaten ausgerichtet (Outcome / Impact) |
Berufe geben sich ihre eigenen Standards (Selbstreferenz) | Management gibt Vorgaben (Wirkungsreferenz) |
Konventionen und starre Regeln (Konditionalprogramme) | Vision, Leitbild, Zweckprogramme |
Führungskräfte ordnen an und erwarten Beachtung ihrer Weisungen | Führungskräfte unterstützen / coachen, erwarten und respektieren Mitdenken / eigenständige Umsetzung der Ziele |
Bürokratische Detaikontrolle, oft unvollständig, nicht wirkungsorientiert | Gestaltung, Lenkung und Entwicklung des Systems durch Vernetzung und Integration im Controlling |
Politik fällt z.T. operative, Verwaltung oft strategische Entscheide, Strategiedefizit. Z. T. keine Trennung | Politik fällt politisch relevante, Management fällt betrieblich relevante Entscheide. Klarere Abgrenzung wird angestrebt. |
Wandel als Bedrohung | Wandel als Chance |
Risiko-Aversion | Kontrolliertes Risiko |
Abblocken neuer Ideen | Unterstützung neuer Ideen |
Misstrauen aufgrund fehlender konstruktiver Führungsinstrumente | Vertrauen durch Transparenz, klare Vorgaben und bewusste Anreizgestaltung |
Kontrolle | Gegenseitiges Vertrauen |
Analysen | Experimente |
Zuständigkeitsdenken | Problemlösungs-/Ergebnisorientierung |
Verwalter | Dienstleister / Anwalt des Gemeinwohls |
Systemtheoretisch: geschlossenes System, Tendenz zur Abschottung |
zur Umwelt offenes System |
selbstreferenziell | auf Rückmeldung aus der Umwelt orientiert |
11. Internationale / europäische Beispiele
11.1 Quellenhinweise
- Länderberichte und Rankings: Sustainable Governance Indicators der Bertelsmann Stiftung: http://www.sgi-network.org/ (dazu oben)
- OECD: Modernising Government. The Way Forward. OECD 2005 (dazu oben)
- Hill, Hermann (Hrsg.): Verwaltungsmodernisierung in den Staaten Europas : Länderberichte I (Speyerer Arbeitshefte Nr. 184), Länderberichte II, (Speyerer Arbeitshefte Nr. 185), Speyer 2006
11.2 Verwaltungsmodernisierung in Österreich
Wirkungsorientierung der Budgets (Juli 2007) Auszug aus der Parlamentskorrespondenz/03/19.07.2007/Nr. 602 (Pressedienst des Parlaments der Republik Österreich) (PDF-Fassung im Online-Archiv):
Siehe zu den entsprechend dieser Konzeption geschaffenen Regelungen, die zum 1. Januar 2013 in Kraft treten (Bundesverfassungsgesetz, Haushaltsgesetz 2013 usw.), im WoV-Beitrag. |
Zum Stand der Verwaltungsmodernisierung in Österreich
Österreichs Verwaltung gehört nach Einschätzung seines Bundeskanzleramtes zu den modernsten Europas. Mit dem 1. Januar 2013 tritt dort auch das von allen Parteien getragene Konzept der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung durch grundlegend neue Regelungen für den Bundeshaushalt in Kraft (siehe im WoV-Beitrag).
Dazu gehörten jährliche Leistungsberichte, beispielhaft: der Leistungsbericht 2004 der Studienbeihilfenbehörde (im Online-Archiv), die inzwischen nicht mehr weitergeführt werden.
Das Bundeskanzleramt dokumentiert den Stand der Verwaltungsreform auf seiner Website, u. a. auch Best Practice-Beispiele und Informationen zum Konzept und zu den eingesetzten Instrumenten.
Zum Stand siehe den Beitrag im KDZ Forum Public Management 3/07: Wirkungs-, Leistungs- und Kostencontrolling im öffentlichen Bereich / Beitrag im Online-Archiv.
Der fortgeschrittene Stand wird auch durch internationale Preise für österreichische Verwaltungen bestätigt, die das Bundeskanzleramt dokumentiert. Danach hat Österreich mehr Preise gewonnen als Deutschland (Übersicht des Bundeskanzleramtes).
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11.3 Verwaltungsmodernisierung in der Schweiz
Überblick
Die Schweiz hat die Staats- und Verwaltungsmodernisierung nach dem Konzept "New Public Management" in vieler Hinsicht vorbildlich umgesetzt, insbesondere dadurch, dass von Anfang an die Wirkungsorientierung staatlichen Handelns im Vordergrund stand und dies aktiv von der Politik und anderen wichtigen Akteuren getragen und umgesetzt wurde: mit der Einführung von Leistungs- und Wirkungsdaten und der Entlastung von Parlament und Politik von operativen Details. Kennzeichnend für den breiten Konsens ist die Aufnahme einer Verpflichtung auf Wirkungsorientierung in die Bundesverfassung (Art. 170) im Zuge der Verfassungsreform 1999.
Umgesetzt wird dies unter anderem durch überprüfbar formulierte "Ziele des Bundesrates" und die Wirksamkeitsüberprüfungen der Ziele, siehe z. B. die Ziele 2013 mit Verweis auf die wichtigsten Evaluationen, Band I und die weiteren Angaben auf der Webseite zu den Jahreszielen.
Bericht des Eidgenössisches Finanzdepartements EFD über die Weiterentwicklung der ziel- und ergebnisorientierten Verwaltungsführung – Neues Führungsmodell für die Bundesverwaltung (NFB) vom 16. April 2013. Das NFB soll per 1.1.2016 eingeführt werden.
Führungsgrundsätze (S. 10): "Das Führen auf allen Stufen des Bundes erfolgt mittels Vereinbarung von Zielen und Prioritäten, der Planung von Strategien und Massnahmen sowie Leistungen und Wirkungen, der Festlegung von Zuständigkeiten und Handlungsspielräumen und durch Ergebnisbeurteilungen und Zielüberprüfungen."
Eine gute Einführung in das Konzept und die konkrete Umsetzung auf Gemeindeebene enthält die Handreichung des Kantons Zürich: Wirkungsorientierte Gemeindeverwaltung - Grundlagen, 2003. Siehe auch die weiteren Materialien des Gemeindeamtes zur "Wirkungsorientierten Gemeindeverwaltung".
Entwicklung
In der Schweiz begann die Umstellung des Finanzwesens bereits in den 80er Jahren. Die Reform auf der Grundlage der international diskutierten Konzeption eines New Public Managements wurde inhaltlich maßgeblich geprägt durch Ernst Buschor (Wirkungsorientierte Verwaltungsführung, Zürich 1993), der bereits zu Beginn der Reform der Wirkungsorientierung den zentralen Stellenwert zuwies und mit dieser Benennung die übergreifende Orientierung verständlich formulierte (siehe dazu Schedler 2013).
Der Reformkatalog umfasste folgende zehn Punkte:
Ursprüngliche Formulierung des NPM-Konzepts nach Buschor 1993: 19 |
1. Kunden- und Bürgerorientierung (Total Quality Management) 2. Kostensenkungs- und Effizienzdruck (Lean production) 3. Wirkungs- statt Inputsteuerung (Budgets, Stellen) 4. Trennung der strategischen (politischen Behörde) von den operativen Kompetenzen (Ämter) 5. Trennung der Funktionen des Leistungsträgers (Provider) und des Leistungsfinanzierers (Funder) 6. Schaffung konzernähnlicher Verwaltungsstrukturen 7. Leistungsaufträge für gemeinwirtschaftliche Aufgaben der Leistungserbringer 8. Wettbewerb über interne Märkte, Auswärtsvergabe und Privatisierung 9. Umfassende Wirkungs- und Ordnungsmässigkeitsprüfung 10.Förderung nichtmonetärer Leistungsanreize und des Leistungslohns |
"Anfangs der 1990er Jahre begannen die ersten Städte ihre Verwaltungen zu reformieren, 1996 starteten die Kantone Bern, Basel-Land, Luzern, Solothurn, Thurgau und Zürich mit der Umsetzung von NPM und 1994 hatte der Bund mit „Führen mit Leistungsauftrag und Globaldbudget FLAG“ auch ein NPM-Reformprojekt. 13 Kantone etablierten Pilotprojekte mit einer durchschnittlichen Versuchsdauer von vier bis fünf Jahren." (Ritz, „Zwei Beamte für ein WC“, 2004)
Inzwischen ist die Verwaltungsmodernisierung in vielen Teilen der Schweiz fest etabliert, und ihre Grundideen prägen die Verwaltung auch da, wo die organisatorischen Elemente (exemplarisch: FLAG) nicht eingeführt worden sind. Insbesondere die Idee der Wirkungsorientierung hat weite Verbreitung gefunden und wurde sogar als Auftrag an das Parlament, die Maßnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen, in Art. 170 der Schweizer Bundesverfassung verankert.
Kennzeichnend ist auch die intensive Beteiligung der Fachwissenschaft, die in der Schweiz vergleichsweise zahlreich durch Lehrstühle und Institute für Public Management vertreten (siehe unten) und aktiv in die Reformbemühungen eingebunden ist, und die Berücksichtigung in der Verwaltungsausbildung (Schedler 2013: 16).
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Externe Evaluation
Bemerkenswert ist ferner, dass die Reformen in vielen Fällen extern evaluiert worden sind. Siehe z. B. die Evaluation im Kanton Aargau:
- Evaluation der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV):
- und dazu die Stellungnahmen:
Weitere Evaluationsberichte sind von der Schweizerischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften (SGVW) dokumentiert:
- Evaluation WOV Kanton Aargau (siehe jetzt oben)
- Evaluation WOV Kanton Bern, 2000
- Evaluation WOV Kanton Graubünden, 2002
- Evaluation WOV Kanton Luzern, 2000
- Evaluation WOV Kanton Solothurn, 2000
- Evaluation WOV Kanton Wallis, 2003 Teil 1), Teil 2
- Evaluation WOV Kanton Zürich, 2002
- Vergleich des Standes von WOV-Projekten in den Kantonen Aargau, Solothurn, Luzern, Wallis und Zürich 1999
- Evaluation der FLAG-Reform in der Bundesverwaltung.
Zu den Evaluationsergebnissen zusammenfassend nach dem Stand 2005 siehe Lienhard u. a.
Die Bewertung der Reformen ist aber nicht einheitlich, wie u. a. der nachfolgende, von der SGVW dokumentierte Beitrag von Ritz zeigt: "Zwei Beamte für ein WC", in: Facts Nr. 24/2004 vom 9.6.2004, Online-Quelle / Online-Archiv, und der erreichte Stand entspricht wohl nicht in allem den Zielen, vgl. dazu die Einschätzung von Proeller 2006.
Umfassende Nachweise, sowohl nach Themen als auch nach den Akteuren (Bund, Kantone) gegliedert sind über die Bibliographie zu NPM und WOV von Daniel Kettiger verfügbar. Siehe auch unten die weiteren Links zur Schweiz.
Schweizer Bundesverwaltung: "Wirkungsorientierung" ist Verfassungsauftrag
Art. 170 der Bundesverfassung von 1999 verpflichtet die Bundesversammlung dafür zu sorgen, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden[14]. "Eine interdepartamentale, von der Generalsekretärenkonferenz eingesetzte Kontaktgruppe wurde beauftragt, Empfehlungen zur Umsetzung von Artikel 170 bei der Bundesverwaltung zu unterbreiten. Der Bundesrat nahm von diesem Bericht im Oktober 2004 Kenntnis und genehmigte die meisten der darin enthaltenen Empfehlungen." (Zitat aus: Eidgenössische Finanzkontrolle: Wie messen die Ämter die Wirkungen ihrer Handlungen? Evaluation des Informationssystems in zehn Bundesämtern (Original in französisch, deutsche Kurzfassung, im Online-Archiv bzw. publiziert von der SGVW).
Auch die Eidgenössische Finanzkontrolle (vergleichbar dem Bundesrechnungshof) arbeitet an der Umsetzung dieses Verfassungsauftrags. Konkrete Auswirkung sind z. B. Evaluationen und die Entwicklung von Standards für eine Wirkungskontrolle durch die Eidgenössische Finanzkontrolle[15].
(übernommen am 30.08.2006
von der Website
der Bundeskanzlei, |
Für die Bundesverwaltung siehe z. B. das Finanzleitbild und die unten angegebenen Web-Adressen mit weiteren Informationen, insbesondere das Konzept "FLAG - Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget". Über das Reformprojekt 1997-2000 informierte eine besondere Website der Schweizerischen Bundeskanzlei (nach dem Stand Dezember 2006 nicht mehr verfügbar).
Die Bundesverwaltung orientiert auch ihr personalpolitisches Konzept an dem Konzept einer modernen Verwaltung, siehe die Beiträge zu Personalmanagement und Personalentwicklung und die Website des Eidgenössischen Personalamts.
Aktuell: Ein "Neues Führungs- und Steuerungsmodell für die Bundesverwaltung?"
Siehe dazu die Studie von Steiner / Lienhard / Ritz vom 19. Juli 2007
Reformen auf der Ebene der Kantone
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Die Reformen haben u. a. die Kantone Bern, Graubünden, Luzern und Zürich umgesetzt, die z. T. dafür auch überregionale Anerkennung fanden, z. B. durch den Speyerer Qualitätspreis. Die neuen Strukturen und Verfahren sind inzwischen schon so weit Grundlage der täglichen Arbeit, dass die Reformkonzepte selbst z. T. nicht mehr im Internet dokumentiert sind (siehe aber oben die Evaluationsberichte).
Einen Überblick über den Stand 2008 geben Heimgartner/Dietrich.
Kanton Zürich
Im Kanton Zürich heißt das Modernisierungskonzept "Wirkungsorientierte Führung der Verwaltung", "wif!". Es wurde dort seit 1995 eingeführt, inzwischen evaluiert und 2003 nach 8-jähriger Projektdauer abgeschlossen. Der Modernisierungsprozess wird mit weiteren Projekten fortgesetzt, insbesondere Benchmarking und Qualitätsmanagement.
Bilanz der Verwaltungsmodernisierung in der Schweiz
Zum Einsatz der Integrierten Aufgaben- und Finanzplanung (IAFP) als Kern einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung stellen Summermatter/Demaj (2012: 171) fest:
"Die Ergebnisse der Interviews zeigen, dass die IAFPs zu weiten Teilen ihre zugedachte Funktion erfüllen. Sie werden von den Politikerinnen und Politikern als vertrauenswürdiges Kommunikationsinstrument der Regierung betrachtet. Oft sind sie jedoch eher Ausgangs- als Endpunkt der Informationssuche."
2004 fasste Schedler in einem Beitrag auf der Website der Schweizerischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaft SGVW die Ergebnisse zusammen:
- Etliche unabhängige Evaluationen machen deutlich, dass dank der WoV in vielen ehemaligen Amtsstuben ein neuer Wind Einzug gehalten hat.
- Die Kundenorientierung hat zugenommen, es wird leistungsbewusst gearbeitet.
- Die Wirkungen des eigenen Handelns sind zu einem Dauerthema geworden, und auch in der Kostenorientierung konnten enorme Fortschritte erzielt werden.
Dies gilt nicht nur für jene Ämter, die sich in Pilotprojekten oder in der direkten Umsetzung mit WoV auseinander setzen mussten, sondern es gilt für die Verwaltung in der Schweiz generell.
(Hervorhebung und Formatierung ergänzt. B. K.)
Für weitere, ausführlichere Quellen siehe z. B. Lienhard, Andreas, et al. (Hrsg.): 10 Jahre New Public Management in der Schweiz – Bilanz, Irrtümer und Erfolgsfaktoren, Bern 2005, weitere Nachweise in Daniel Kettiger: Bibliographie zu NPM und WOV, sowie oben die Zusammenstellung der Evaluationsberichte.
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Lernprogramm
Zur Verwaltungsmodernisierung nach dem Konzept der Wirkungsorientierten Führung der Verwaltung hat der Kanton Zürich ein Lernprogramm im Internet bereit gestellt:
Es verdeutlicht das Konzept anhand von drei praktischen Beispiele, u. a. der Aufgabe der Arbeitssicherheit.
- "Wirkungsorientierung" bedeutet, dass es nicht auf die Durchführung von Kontrollen ankommt (die messbaren "Leistungen" des Amtes), sondern auf die Verringerung von Gefahren und Gesundheitsschäden (Wirkung = Outcome). Das wird wirksamer erreicht, wenn die Betriebe die Arbeitssicherheit zu ihrem eigenen Anliegen machen (Aktivierung der Eigenverantwortung, "Aktivierender Staat"),
- und die Behörde dies kundenfreundlich unterstützt, u.a. durch Zusatzleistungen, die gesetzlich nicht vorgeschrieben sind, aber den Unternehmen nützen (Arbeitsunfälle sind teuer, gute Arbeitsbedingungen machen Arbeitsplätze attraktiv; das Amt unterstützt deshalb dabei, Arbeitsschutz wirksam und mit wirtschaftlichem Vorteil für die Betriebe zu gestalten).
- Alle Seiten profitieren davon, nicht zuletzt auch der Steuerzahler.
Das Lernprogramm stellt u. a. dar, was die Umstellung von Input- zu Outcomesteuerung bringt, wie Verwaltung bei Kosten-, Leistungs- und Wirkungstransparenz funktioniert und wie Controlling die Führungskräfte dabei unterstützen kann.
11.4 Verwaltungsmodernisierung im Vereinigten Königreich (UK)
(Der Beitrag stellt die Situation unter den Labour-Regierungen Blair/Brown dar und ist keine Beschreibung der aktuellen Situation im UK. Als Materialsammlung ist er weiterhin verwendbar, weil die Aktivitäten seinerzeit z. T. vorbildlich waren)
- Im UK leitete das Cabinet Office (Kabinettsamt, z. T. vergleichbar dem Bundeskanzleramt) die Verwaltungsmodernisierung. Wesentliche Reformvorhaben sind umgesetzt, sodass das Cabinet Office inzwischen keine Arbeitseinheit mehr dafür unterhält;
- dokumentiert Ihrer Majestät Schatzamt (Treasury, vergleichbar dem Bundesfinanzministerium in Deutschland) operational definierte Wirkungs- und Leistungsziele (Public Service Agreements - PSA) und die Zielerreichung ("Performance") aller Ressorts (Public Service Performance),
- wird überwiegend wirkungsorientiert budgetiert - über das Stadium bundesdeutscher Produkthaushalte hinaus.
- Eine knappe Darstellung des Konzepts enthält das Dokument "Outcome Focused Management in the United Kingdom" der Treasury: Originalquelle / Online-Archiv, sowie ein Beitrag im OECD-Journal on Budgeting 2008/1: Originalquelle / Online-Archiv.
- Arbeitshilfen:
- Leistungsmessung und Berichtswesen:
"Choosing the right FABRIC: a Framework for Performance Information", mit dem Ziel, die Grundlagen für "world-class performance measurement and reporting systems" zu formulieren, - zur Ableitung operationaler Kennzahlen als Vorgabewerte (Soll-Werte gleich operationale Ziele), englisch "targets":
Setting Key Targets for Executive Agencies: A Guide, gemeinsam herausgegeben von Cabinet Office, Treasury und National Audit Office.
- Leistungsmessung und Berichtswesen:
- und wird die Leistung der "Kommunen" landesweit mit einem einheitlichen Kennzahlensystem erfasst und öffentlich - auch im Internet - dargestellt: als "local performance indicators": siehe die Library of Local Performance Indicators sowie verglichen. Kommunen sind zu strategischer Planung verpflichtet, und bei schlechtem Management wird das Management ausgewechselt. Es gibt deshalb bereits Servicebereiche, in denen zahlreiche private Anbieter Leistungen erbringen.
11.5 Verwaltungsmodernisierung in den USA
Bemühungen um eine Verbesserung von Politik und Verwaltung haben in den USA eine lange Tradition, die immer wieder auch Anstöße für Europa und Deutschlang geliefert haben, z. B. PPBS - Programmbudgetierung - in den 1960er Jahren, das von Präsident Carter 1977 in der Bundesverwaltung eingeführte Zero Base Budgeting (alle Programme mussten ihren Ressourcenbedarf jedes Jahr in vollem Umfang rechtfertigen). Seit den 1980er Jahren entwickeln sich auch Konzepte und Reformen, die dem New Public Management zugeordnet werden können.
Ein Meilenstein stellte das Anfang der 1990er Jahre unter Mitwirkung von hochrangigen Experten entwickelte Reformkonzept für den Bund dar (siehe oben: Prinzipien), das durch den Bestseller "Reinventing Government" populär gemacht wurde. Der 1993 erlassene Government Performance and Results Act - GPRA - schuf dafür die gesetzliche Grundlage. Dieses Gesetzt formulierte grundlegende Prinzipien für die Bundesverwaltung, unter anderem die Verpflichtung aller Bundesbehörden, strategische Pläne mit Wirkungszielen zu entwickeln und über die Erreichung der Ziele zu berichten sowie Kundenbefragungen durchzuführen. Aufgrund dieses Gesetzes ist das Haushalts- und Rechnungswesen um Daten über Leistungen und Ergebnisse ergänzt und entsprechend die Stellung des Office of Management and Budget im Präsidialbereich gestärkt worden. Eine eigene Website (ExpectMore.gov) dokumentiert, ob und in welchem Ausmaß die Programme des Bundes die gesetzten Ziele erreichen.
Bewertung der US-Bundesprogramme (übernommen von ExpectMore.gov am 28.03.2011)
Ausdruck der Wirkungs- und Ergebnisorientierung auf Bundesebene ist die Bestellung eines Chief Performance Officer durch Präsident Obama 2009 (mehr dazu ...).
Die Entwicklung in den USA ist u. a. von Cohen über 20 Jahre begleitet worden, der sie in der Einleitung zur 4. Auflage seines "The Effective Public Manager" schildert, die im Internet verfügbar ist. Ausführlicher die Veröffentlichung selbst.
Für die Bundesstaaten werden Qualität von Politik und Public Management alle drei Jahre von der gemeinnützigen Pew-Stiftung verglichen und bewertet, die darüber einen detaillierten Bericht veröffentlicht, siehe den Bericht 2008.
Siehe auch Quellen und Links zu Public Management in den USA.
12 Quellen (Literatur, Internet-Adressen)
Siehe umfassend und thematisch
strukturiert, allerdings mit Schwerpunkt Schweiz, die
Bibliographie zu NPM und WOV von Daniel Kettiger,
Stand: 16. Oktober 2011. Die Bibliographie enthält keine Praxis-Dokumente, siehe dazu die Links unten.
Zu aktuellen Entwicklungen siehe auch Verwaltungsmanagement.Info und Olev-Wiki.
12.1 Ausgewählte Literatur
Deutschland
KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung): Das Neue Steuerungsmodell. Begründung, Konturen, Umsetzung. Bericht 5/1993, Köln 1993 (namhafte Verwaltungswissenschaftler in Deutschland haben an diesem Bericht mitgearbeitet), Online-Quelle am 09.03.2011
(Anmerkung: Im Unterschied zu den Konzepten in anderen Ländern fehlt im ursprünglichen KGSt-Konzept der strategische Aspekt der Outcome-Orientierung, Leitbild ist vielmehr das "Dienstleistungsunternehmen Kommune". Die übergeordnete Fragestellung: haben wir die richtigen Dienstleistungen, "Tun wir die richtigen Dinge", z. B. für die Wohnqualität, die Wirtschaftsentwicklung, die Sicherheit, die Bildung in unserer Kommune, wurde erst später aufgenommen. B. K.)
Schweiz
Buschor, Ernst: Wirkungsorientierte Verwaltungsführung, Zürich 1993
Schedler, Kuno: Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung. Von der Idee des New Public Managements (NPM) zum konkreten Gestaltungsmodell. Fallbeispiel Schweiz, 2. Auflage, Bern/Stuttgart/Wien 1996
Zur Umsetzung, der Bewertung und aktuellen Einschätzung siehe oben: Evaluation in der Schweiz
Osborne, David / Gaebler, Ted: Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. New York 1992. Deutsche Fassung: Der innovative Staat. Mit Unternehmergeist zur Verwaltung der Zukunft. Wiesbaden 1997
Clinton, William J. / Gore, Al: Putting People First: How We Can All Change America. New York 1992
Gore, Al: From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less, Report of the National Performance Review, Washington D.C. 1993. Online-Quelle / Auszüge im Online-Archiv
Zur Entwicklung und aktuellen Situation:
Cohen, Steve / Eimicke, William / Heikkila, Tanya: The Effective Public Manager: Achieving Success in a Changing Government, 4th Edition, 2008. Online-Quelle der Einleitung
Literatur zu NPM/NSM/WoV allgemein
Banner, Gerhard: Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen. Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodell. In: VOP 1991, S. 6-11
Banner, Gerhard (2008): Logik des Scheiterns oder Scheitern an der Logik? (Kommentar zu Lars Holtkamp „Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells“). In: dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, Heft 2/2008, S. 447-455. Online-Quelle
Blanke, Bernhard / von Bandemer, Stephan / Nullmeier, Frank / Wewer, Göttrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform. 3. Auflage, Wiesbaden 2005
Budäus, Dietrich / Conrad, Peter / Schreyögg, Georg (Hrsg.): New Public Management. Berlin 1998
Buschor, Ernst: Wirkungsorientierte Verwaltungsführung, Zürich 1993
Cohen, Steve / Eimicke, William / Heikkila, Tanya: The Effective Public Manager: Achieving Success in a Changing Government, 4th Edition. San Francisco 2008. Online-Quelle der Einleitung
Denhardt, Janet Vinzant / Denhardt, Robert B.: Creating a Culture of Innovation: 10 Lessons from America’s Best Run City (Denhardt-Report). 2001. Online-Quelle
Ferlie, Ewan / E. Lynn, Laurence / Pollitt, Christopher (Hrsg.): The Oxford Handbook of Public Management. Oxford 2005 (Paperback 2007)
Gore, Al: From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less, Report of the National Performance Review, Washington D.C. 1993. Online-Quelle
Grüning, Gernod: Grundlagen des New Public Management. Entwicklung, theoretischer Hintergrund und wissenschaftliche Bedeutung des New Public Management aus Sicht der politisch-administrativen Wissenschaften der USA. Münster 2000
Hill, Hermann (Hrsg.): Verwaltungsmodernisierung in den Staaten Europas : Länderberichte I (Speyerer Arbeitshefte Nr. 184), Länderberichte II (Speyerer Arbeitshefte Nr. 185), Speyer 2006
Hofmeister, Albert / Buschor, Ernst (Hrsg.): Verwaltungsreform in der Schweiz - eine Zwischenbilanz. Schriftenreihe der Schweizerischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften (SGVW) Band 39. Bern (Verlag SGVW) 1999
Horváth & Partner: Neues Verwaltungsmanagement. Grundlagen, Methoden und Anwendungsbeispiele. Düsseldorf, Loseblatt-Ausgabe ab 1996
KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung): Das Neue Steuerungsmodell. Begründung, Konturen, Umsetzung. Bericht 5/1993, Köln 1993
KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement): Das Neue Steuerungsmodell: Bilanz der Umsetzung. Bericht Nr. 2/2007, Köln 2007
Zur Entwicklung siehe auch den Beitrag "Verwaltungsreform" auf der KGSt-Website 2002 (nicht mehr verfügbar, siehe im Online-Archiv).Lienhard, Andreas / Ritz, Adrian / Steiner, Reto / Ladner, Andreas (Hrsg.): 10 Jahre New Public Management in der Schweiz – Bilanz, Irrtümer und Erfolgsfaktoren; Bern 2005
Löffler, Elke / Hill, Hermann / Klages, Helmut (Hrsg.) (1998): Verwaltungsmodernisierung im internationalen Vergleich: Meßkriterien und Implementierungsstrategien in Deutschland, Großbritannien und in den USA. Stuttgart
Naschold, Frieder: Modernisierung des Staates: Zur Ordnungs- und Innovationspolitik des öffentlichen Sektors, Berlin 1993
OECD: Modernising Government. The Way Forward. OECD 2005
Osborne, David / Gaebler, Ted: Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. New York 1992. Deutsche Fassung: Der innovative Staat. Mit Unternehmergeist zur Verwaltung der Zukunft. Wiesbaden 1997
Politano, Tony: Chief Performance Officer: Measuring What Matters, Managing What Can be Measured. Lincoln (USA) 2003
Pollitt, Christopher / Bouckaert, Geert: Public Management Reform: a Comparative Analysis. 2. Aufl., Oxford 2004
Reinermann, Heinrich: Neues Politik- und Verwaltungsmanagement: Leitbild und theoretische Grundlagen. Speyerer Arbeitshefte 130, Speyer 2000 (Erstveröffentlichung 1998), Online-Quelle
Ritz, Adrian: Evaluation von New Public Management : Grundlagen und empirische Ergebnisse der Bewertung von Verwaltungsreformen in der schweizerischen Bundesverwaltung. Bern 2003
Ritz, Adrian: „Zwei Beamte für ein WC“ - oder ein anderer Weg Verwaltungsreformen zu beurteilen. In: FACTS 24/2004, 10.6.04. Online-Quelle / Online-Archiv
Ritz, Adrian: 10 Jahre Verwaltungsreform in den Schweizer Kantonen – Eine Bilanz aus Sicht von Legislative und Exekutive. In: Lienhard, Andreas u. a. (Hrsg.): 10 Jahre New Public Management in der Schweiz – Bilanz, Irrtümer und Erfolgsfaktoren; Bern 2005, S. 47–67
Schedler, Kuno: Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung. Von der Idee des New Public Managements (NPM) zum konkreten Gestaltungsmodell. Fallbeispiel Schweiz, 2. Auflage, Bern/Stuttgart/Wien 1996
Schedler, Kuno: Die Kultur der wirkungsorientierten Verwaltung. In: Verwaltung und Management, 2. Jg. (1996), Heft 1, S. 14 - 18
Schedler, Kuno / Proeller, Isabella: New Public Management. 4. Aufl., Stuttgart 2009
Thom, Norbert / Ritz, Adrian: Public Management: innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor. 4. Aufl., Wiesbaden 2008
Programm "Moderner Staat - Moderne Verwaltung", 1999
Fortschrittsbericht 2005 des Regierungsprogramms „Moderner Staat – Moderne Verwaltung“ im Bereich Modernes Verwaltungsmanagement
Programm "Zukunftsorientierte Verwaltung durch Innovationen", 2006
Umsetzungsplan 2008 zum Regierungsprogramm "Zukunftsorientierte Verwaltung durch Innovationen"
Dazu umfassend:
Plag, Martin: Veränderungsmanagement in Bundesministerien. Eine empirische Untersuchung auf Basis multipler Fallstudien. Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Dr. h. c. Jürgen Weber. Wiesbaden 2007
Andere Quellen
Baden-Württemberg, Stabsstelle für Verwaltungsreform im Innenministerium (Hrsg.): Qualitätsmanagement und lernende Organisation in der Landesverwaltung Baden-Württemberg. Selbstverlag 1999
Banner, Gerhard (2008): Logik des Scheiterns oder Scheitern an der Logik? (Kommentar zu Lars Holtkamp „Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells“). In: dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, Heft 2/2008, S. 447-455. Online-Quelle
Bogumil, Jörg / Grohs, Stephan / Kuhlmann, Sabine: Ergebnisse und Wirkungen kommunaler Verwaltungsmodernisierung in Deutschland. – Eine Evaluation nach zehn Jahren Praxiserfahrung. In: Bogumil, Jörg/ Jann, Werner/ Nullmeier, Frank (Hrsg.): Politik und Verwaltung. PVS Sonderheft 37/2006, S. 151-184. Online-Quelle
Bogumil, Jörg / Grohs, Stephan / Kuhlmann, Sabine / Ohm, Anna K.: Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell - eine Evaluation kommunaler Verwaltungsmodernisierung. Berlin 2007
Chmel, Andreas: Das Neue Berliner Verwaltungsmanagement. Konzeption und Umsetzung sowie rechtliche Betrachtung eines politischen Kontraktmanagements. Berlin1999
Damkowski, Wulf / Precht, Claus (Hrsg.): Moderne Verwaltung in Deutschland. Public Management in der Praxis. Stuttgart 1998
Deutsches Instituts für Urbanistik (DIFU) (Hrsg.): Verwaltungsmodernisierung in deutschen Kommunalverwaltungen – Eine Bestandsaufnahme. Ergebnisse einer Umfrage des Deutschen Städtetages und des Deutschen Instituts für Urbanistik. Bearbeiter: Rüdiger Knipp unter Mitarbeit von Helmut Fogt u. a. Berlin 2005. Online-Quelle der Zusammenfassung / im Online-Archiv
Friedrichsmeier, Helmut (Hrsg.): new public management. Entwicklungen, Standortbestimmungen, kritische Betrachtungen. Wien 2000
Hill, Hermann / Klages, Helmut (Hrsg.): Berlin - Unternehmen Verwaltung : ein erster Erfahrungsbericht zur Umgestaltung der Berliner Verwaltung. Stuttgart : 1997
Hopp, Helmut / Göbel, Astrid: Management in der öffentlichen Verwaltung. Organisations- und Personalarbeit in modernen Kommunalverwaltungen. 3. Aufl., Stuttgart 2008
Jann, Werner u.a.: Status-Report Verwaltungsreform - Eine Zwischenbilanz nach 10 Jahren. Berlin 2004
Meurer, Erik / Stephan, Günter (Hrsg.): Rechnungswesen und Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Grundlagen, Beispiele und Erfahrungsberichte für die Verwaltungspraxis. Loseblattwerk. Freiburg. 1999 ff.
Morlok, Martin / Windisch, Rupert / Miller, Manfred (Hrsg.): Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung. Berlin 1997
Mundhenke, Ehrhard: Controlling / KLR in der Bundesverwaltung. Was man dazu wissen sollte, mit Glossar. 5. Aufl., Brühl 2003 (Fachhochschule des Bundes, Schriftenreihe Bd. 34). Online-Quelle
Plag, Martin: Veränderungsmanagement in Bundesministerien. Eine empirische Untersuchung auf Basis multipler Fallstudien. Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Dr. h. c. Jürgen Weber. Wiesbaden 2007
Reichard, Christoph: Umdenken im Rathaus: Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung, Berlin 1994
Schmidt, Hans-Jürgen: Betriebswirtschaftslehre und Verwaltungsmanagement. 6. Aufl., Stuttgart 2004
Speier-Werner, Petra: Public Change Management, Erfolgreiche Implementierung neuer Steuerungsinstrumente im öffentlichen Sektor. Wiesbaden 2006
Wallerath, Maximilian (Hrsg.): Verwaltungserneuerung: eine Zwischenbilanz der Modernisierung öffentlicher Verwaltungen. Baden-Baden 2001
Speziell zu ...
Österreich
Schilhan, Christina (2010): Das neue Bundeshaushaltsrecht: Rechtliche Grundlagen. Wien. Online-Quelle
Schweiz
Buschor, Ernst (2009): Zielvereinbarungen in der Schweiz: 25 Jahre Doppik – 10 Jahre Wirkungsorientierte Verwaltungsführung. In: Zielvereinbarungen und Doppik an der Schnittstelle von Politik und Verwaltung. Tagungsband zum Schmalenbach-Symposium. Ohne Ort und Jahr (Köln 2009), S. 43-47.
Gornas, Jürgen (2009): Stellungnahme zum Vortrag „Zielvereinbarungen in der Schweiz: 25 Jahre Doppik – 10 Jahre Wirkungsorientierte Verwaltungsführung“. In: Zielvereinbarungen und Doppik an der Schnittstelle von Politik und Verwaltung. Tagungsband zum Schmalenbach-Symposium. Ohne Ort und Jahr (Köln 2009), S. 48-49.
Heimgartner, Martin / Dietrich, Andreas: Wirkungsorientierte Verwaltungsführung in den Schweizer Kantonen. Gegenwärtiger Stand. Herausgegeben vom Eidgenössischen Finanzdepartment EFD, 2008. Online-Quelle / Online-Archiv
Lienhard u. a. (Hrsg.) (2005): 10 Jahre New Public Management in der Schweiz: siehe oben
Proeller, Isabella: Wirkungsorientierung - Vision oder Utopie der schweizerischen Verwaltungsmodernisierung. In: Birkholz / Maaß / von Maravic / Siebart (Hrsg.): Public Management – Eine neue Generation in Wissenschaft und Praxis. Festschrift für Christoph Reichard. Potsdam 2006, S. 153-169. Online-Quelle
Schedler, Kuno (2004): 10 Jahre Wirkungsorientierte Verwaltungsführung – was noch zu verbessern ist. Originalquelle / Online-Archiv
Schedler, Kuno (2000): Wirkungsorientierte Verwaltungsführung: Begriffe und aktueller Stand der Entwicklung. In: Donatella Pulitano: New Public Management. Terminoligie – terminologie – terminologia, Bern 2000, S. 33-47. Online-Quelle
Schedler, Kuno (2004): 10 Jahre Wirkungsorientierte Verwaltungsführung - was noch zu verbessern ist. Online-Quelle
Schedler, Kuno (2006): Neues vom Public Management. Referat an der Veranstaltung der Stiftung SP Bildung vom 15. Juni 2006. Online-Quelle
Schedler, Kuno (2013): Zwanzig Jahre New Public Management: Eine Reflexion. In: IMPacts Ausgabe 06 – Dezember 2013, S. 15-17 und online über Alexandrina
Summermatter, Lukas /Demaj, Labinot (2012): Die Nutzung integrierter Aufgaben- und Finanzpläne (IAFP). Wie Schweizer Kantonsparlamentarier den IAFP im Budgetprozess verwenden. In: Verwaltung und Management Nr. 4/2012, S. 171-179. Online-Quelle
USA
Shea, Robert J.: Performance Budgeting in the United States, OECD-Journal on Budgeting 2008/1: Originalquelle / Online-Archiv.
Vereinigtes Königreich
Boaz, Anette / Solesbury, William: Strategie und Politik: Das Fallbeispiel Großbritannien. In: Fischer, Thomas / Schmitz, Gregor Peter / Seberich, Michael (Hrsg.): Die Strategie der Politik – Ergebnisse einer vergleichenden Studie. Gütersloh 2007, S. 117–147
12.2 Internet-Adressen / Links
Deutschland / nationale Ebene | ||
Bundesregierung / Bundesministerium des Innern | http://www.Verwaltung-innovativ.de (früher: http://www.staat-modern.de) |
Website zur Verwaltungsmodernisierung des Bundesministeriums des Innern (anders als in Österreich, der Schweiz und dem UK gibt es keine verantwortliche Stelle bei der Regierungsspitze) |
KGSt - Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement | http://www.kgst.de | Die KGSt hat das "Neue Steuerungsmodell" für die Kommunalverwaltung entwickelt (siehe oben), berät in diesen Fragen, stellt Instrumente bereit (z. B. das IKO-Netz für Benchmarking) und arbeitet mit an der Weiterentwicklung. Eine Darstellung und Bilanz auf der KGSt-Website / im Online-Archiv. |
Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer | dhv-speyer.de | führende Hochschule für Verwaltungswissenschaften und Verwaltungsmodernisierung in Deutschland, vergibt u. a. den Speyerer Qualitätspreis |
Bundesländer (2006-10-31) | ||
Baden-Württemberg: Innenministerium / Stabsstelle für Verwaltungsreform Bayern: Staatskanzlei, Projekt "Verwaltung 21" Berlin: Senatsverwaltung für Finanzen Brandenburg: Staatskanzlei Bremen: Senator für Finanzen, im Aufbau: Website Bremer Verwaltungsreform |
Hamburg: Finanzbehörde, Abteilung Verwaltungsreform Hessen: Staatskanzlei und "Neue Verwaltungssteuerung" des hessischen Finanzministeriums Mecklenburg-Vorpommern: Innenministerium Niedersachsen: Ministerium für Inneres und Sport (Verwaltungsmodernisierung allgemein), Finanzministerium (Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling) Nordrhein-Westfalen: Innenministerium |
Rheinland-Pfalz: Staatskanzlei Saarland: Staatskanzlei Sachsen: Innenministerium Sachsen-Anhalt: Staatskanzlei Schleswig-Holstein: Finanzministerium Thüringen: Innenministerium |
Österreich | ||
Bundeskanzleramt | Informationen
zur Verwaltungsreform, u. a. |
Das Bundeskanzleramt dokumentiert Konzept, Instrumente und den erreichten Stand, insbesondere die Leistungsberichte der Bundesverwaltung, aber auch Beispiele anderer Verwaltungsebenen. |
Zentrum für Verwaltungsforschung | Träger ist ein gemeinnütziger Verein, gegründet für das frühere "Kommunalwissenschaftliche Dokumentationszentrum (KDZ)", Wien | |
Schweiz | ||
Bundesrat (Schweiz) | http://www.admin.ch | Die Verwaltungsreform umfasst insbesondere "FLAG", Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget. Siehe dazu den Schlussbericht Regierungs- und Verwaltungsreform (PDF, 613 kb) vom 18. Oktober 2000 |
Kanton Zürich | http://www.wif.zh.ch/ | Reform-Website des Kantons, der die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung unter der Bezeichnung "wif" umsetzte. Das Lernprogramm ist unter http://e-learning.wif.zh.ch/ zu erreichen. |
Schweizerische Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften (SGVW) | http://www.sgvw.ch | Die Schweiz ist führend in der Verwaltungsmodernisierung (siehe oben), die von der SGVW dokumentiert und vorangetrieben wird. Die Website versteht sich als Wissensportal für den öffentlichen Sektor. |
Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern | http://www.kpm.unibe.ch/ | Das KPM ist eine interfakultäre Einheit, geleitet von Prof. Dr. Andreas Lienhard (Staats- und Verwaltungsrecht), Prof. Dr. Andreas Ladner (Politikwissenschaft), Dr. Reto Steiner (Betriebswirtschaftslehre) und Dr. Adrian Ritz (Betriebswirtschaftslehre). Es betreibt u.a. das Wissensportal der SGVW. |
Kompetenzzentrum für Public Management des IOP der Universität Bern | http://www.iop.unibe.ch/ Public-Management/ |
Das Instituts für Organisation und Personal - IOP - wird geleitet von Prof. Dr. Norbert Thom. Über die Website sind u.a. Informationen über die Evaluation der Einführung von FLAG in der Schweizerischen Bundesverwaltung verfügbar. |
Kompetenzzentrum Öffentliches Managment im Institut für Öffentliche Dienstleistungen und Tourismus (IDT-HSG) der Universität St. Gallen | Website des Kompetenzzentrums | Teil des Instituts für Öffentliche Dienstleistungen und Tourismus, geleitet von Prof. Dr. Kuno Schedler. Es informiert u. a. mit einem Newsletter über aktuelle Entwicklungen. |
Vereinigtes Königreich (United Kingdom) (Stand Anfang Februar 2004) | ||
Cabinet Office | Delivery and Reform Online | steuert die Modernisierungsprojekte, in Kooperation mit dem Finanzministerium (Treasury) und dem Rechnungshof (Audit Commission) |
Treasury | Public Service Performance | dokumentiert operational definierte Leistungsziele (Public Service Agreements) und die Zielerreichung ("Performance") aller Ressorts |
Audit Commission and the Improvement and Development Agency | Library of Local Performance Indicators | Leistung der "Kommunen" werden landesweit mit einem einheitlichen Kennzahlensystem erfasst und öffentlich - einschließlich dem Internet - dargestellt: als "local performance indicators" |
EU (Stand Anfang Januar 2006) | ||
Kommission | keine ausdrückliche Zuständigkeit für Public Management in der EU, siehe aber nachfolgend EUPAN. Für die EU-Verwaltung selbst siehe z. B. das Reform-Leitbild mit Links zu weiteren Quellen. | |
EUPAN / EPAN: Netzwerk für die öffentlichen Verwaltungen in der EU | http://eupan.essenceserver.com/3/26/ oder http://www.eipa.nl |
"EPAN is an informal network of Directors-General
responsible for Public Administrations in the EU Member States."
Die Website wird von EIPA
- dem Europäischen Institut für öffentliche Verwaltung - betrieben. |
EIPA: European Institute of Public Administration (Europäisches Institut für öffentliche Verwaltung). | http://www.eipa.nl | Das 1981 anlässlich des ersten Europäischen Rates in Maastricht gegründete Institut wird von den Verwaltungen der Mitgliedstaaten der EU und der Europäischen Kommission getragen. Aufgaben sind Fortbildung, Forschung und Beratung, u. a. zum Europäischen Qualitätsmanagementsystem CAF. |
USA (Stand Januar 2006) | ||
Website der US-Regierung | http://www.firstgov.com/ | Das Portal der US-Bundesregierung verzeichnet auch die Quellen zu den Modernisierungsaktivitäten, soweit sie weitergeführt oder neu konzipiert worden sind. |
Government Accountability Office (GAO - Rechnungshof auf Bundesebene) | http://www.gao.gov/ | Unter http://www.gao.gov/bestpractices/benchmarking.html wird z. B. das Ergebnis des Benchmarkings mit Best-Practice-Einrichtungen anderer Träger dokumentiert ("Comparative Benchmarking Products compare the processes or practices of a government agency with best practices for similar processes of leading organizations") |
http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/ index.html |
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The Pew Center on the States | http://www.pewcenteronthestates.org/c | Das gemeinützige pew Center fördert gute Politik und gutes Public Management der US-Bundesstaaten, u. a. durch dreijähriges Benchmarking und konzeptionelle Arbeiten, z. B. das 2010 veröffentlichte "Policy Framework to Strengthen State Government Planning, Budgeting and Accountability" |
National Center for Public Productivity at Rutgers University | http://www.ncpp.us/ | Eine Forschungs- und Dienstleistungseinrichtung die es sich zum Ziel gesetzt hat, die Produktivität (im weitesten Sinne) des öffentlichen Sektors zu verbessern |
Weltweit tätige Institutionen (Stand März 2004) | ||
Weltbank | Die Weltbank befasst sich vorrangig unter dem Aspekt der Entwicklung und Armutsbekämpfung mit Good (Public) Governance. In diesem Zusammenhang sind aber auch Effektivität und Effizienz der Regierungen und Verwaltungen von Bedeutung |
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OECD | Directorate for Public Governance and Territorial Development: www.oecd.org/gov | z. B. mit verschiedenen Themenbereichen des Public Management, z. B. Performance Budgeting, siehe das OECD Journal on Budgeting |
Anmerkungen
1 | In den USA wurde das Konzept populär durch den Bestseller von Osborne/Gaebler: Reinventing Government, 1992, deutsch etwa "Regierung und Verwaltung neu erfinden", veröffentlicht als: Der innovative Staat. Mit Unternehmergeist zur Verwaltung der Zukunft. Wiesbaden 1997. | ||||||||||||||||||||||||
1a | Hermann Hill: Potenziale und Perspektiven der Verwaltungsmodernisierung.
In: Morlok/Windisch/Miller (Hrsg.): Rechts- und Organisationsprobleme
der Verwaltungsmodernisierung, 1997, S. 15. Dieser Hinweis verdeutlicht
die zugrunde liegende Problematik auch in der Wirtschaft: dort geschah
die Umorientierung als man entdeckte, dass man zwar privatwirtschaftliche
Unternehmen hatte, intern aber nach planwirtschaftliches Regeln vorging,
mit den aus den Planwirtschaften bekannten Ergebnissen. Deshalb entwickelten
sich in der Privatwirtschaft neue Führungs- und Managementkonzepte.
Entsprechendes gilt für die öffentliche Verwaltung: zentralistische Steuerung ist ab einer gewissen Größe nicht mehr ausreichend leistungsfähig. Vgl. auch die Hinweise und Materialien zu Chaosmanagement. |
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2 | Der KGSt-Bericht 5/1993, Das Neue Steuerungsmodell, formulierte: Die Haushaltspläne sagen an Hunderten von Stellen, wieviel Geld die Verwaltung ausgeben darf, aber nirgends präzise, welche Leistungen (Produkte) sie mit diesem Geld erzeugen soll. Präziser ist es zu formulieren wie oben geschehen: Leistungen müssen nach Art, Menge und Qualität beschrieben werden, vor allem aber auch: die Wirkungen/Outcome; erst damit entscheidet sich, ob die Verwaltung ihren Auftrag erfüllt und "ihr Geld Wert ist". | ||||||||||||||||||||||||
3 | Hermann Hill: Modernes Management in Kommunalverwaltungen: Weg aus organisierter Unverantwortlichkeit. In: Das Parlament, Ausgabe "Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland", 6. März 1998, S. 6. | ||||||||||||||||||||||||
4 | Statistisches Bundesamt. Bei den Ländern ist dieser Anteil allerdings wesentlich höher und liegt bei 38%, im Durchschnitt aller öffentlichen Haushalte beträgt er 19%. Der höhere Anteil bei den Ländern beruht aber gerade auf Leistungen, die für die Zukunftsfähigkeit entscheidend sind (Bildung) und deshalb kaum nennenswert verringert werden könnten. | ||||||||||||||||||||||||
5 | Rürup: Effizienzrevolution in der öffentlichen Verwaltung. Wann, wenn nicht jetzt? In: Verwaltung und Management, 2000, S. 267. Diese Zahlen beziehen sich auf den Staat insgesamt, nicht nur den Bundeshaushalt. Die Entwicklung der Ein- und Ausgaben im Bund seit 1989 sieht wie folgt aus:
Die Personalausgaben machen also weniger als 10% aus (nach der Haushaltsplanung 2011 sogar weniger als 9%), während der Anteil der Sozialausgaben auf über 50% gestiegen ist. |
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6 | Rürup, ebd., unter Verweis auf die Bundesbank | ||||||||||||||||||||||||
7 | unter Übernahme der Thesen von Werner Jann, Universität Potsdam, vorgetragen auf der Öffentlichen Anhörung der SPD-Bundestagsfraktion, 1995; vgl. KGSt, Ziele finden, Zahlen kennen, Handeln können. IKO-Netz, Köln o.J. (1996), S. 5. Die Thesen sind eine verkürzte Fassung der Thesen aus dem Bestseller "Reinventing Government" von Osborne / Gaebler, die in das US-Konzept übernommen worden waren (siehe oben). | ||||||||||||||||||||||||
8 | In ihrer Selbstdarstellung im Internet: "Wer
ist die KGSt?", übernommen am
01.12.2004, auf der aktuellen Website (November 2009) nicht mehr verfügbar.
Ursprüngliche Formulierung des Konzepts 1993: (zitiert nach Hilbertz, Der richtige Weg, aber noch nicht am Ziel! Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell - Zwischenbilanz und Ausblick. In: VOP 10/2001, S. 9, 10-12, unter Hinweis auf den "klassischen" KGSt-Bericht 5/1993: Das Neue Steuerungsmodell)
Es fehlten also einige wichtige Aspekte, z. B. die Aufgabe der Führung. |
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9 | Rainer Heinz, Leiter des KGSt-Programmbereichs "Bürger, Politik und Verwaltung". Der Beitrag ist ein Vorabdruck für die Zeitschrift "SOCIALmanagement 3/2001" (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden), die sich Anfang Mai 2001 schwerpunktmäßig mit dem Stand der Verwaltungsreform in Deutschland beschäftigt. Online im Internet veröffentlicht www.kgst.de, übernommen am 8.12.2000 | ||||||||||||||||||||||||
10 | Handbuch Qualitätsmanagement, 1999, S. 32 | ||||||||||||||||||||||||
11 | Entnommen aus Oechsler, Walter A. / Vaanholt, Silke, Human Resource Management - Auswirkungen des New Public Management auf ein zeitgemäßes Personalmanagement in der öffentlichen Verwaltung. In: Budäus / Conrad / Schreyögg (Hrsg.), New Public Management. Berlin, New York 1998, S. 156 | ||||||||||||||||||||||||
12 | unter Verwendung der Gegenüberstellungen von Schedler 1996, S. 17 und von Müller, Eduard: Personalentwicklung in der öffentlichen Verwaltung, 1996, S. 82 (der sich wiederum an Sattelberger, Lernende Organisation, 1991, S. 42 anlehnt). Die ursprüngliche Gegenüberstellung von Schedler lautet:
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13 | Eine Kommunikationsanalyse in der Kommunalverwaltung in den 80er Jahren
ergab, dass etwa 85% der Kommunikation verwaltungsintern stattfindet.
Das erklärt, weshalb die Mitarbeitenden sich auf die Innenwelt der
Verwaltung hin orientieren, die ihren Arbeitsalltag und ihre Kommunikation
prägt und ihnen vermittelt, welches Verhalten und welcher Sprachgebrauch
"erfolgreich" ist. Binnensicht und bürokratisches Verhalten sind also das Ergebnis automatischer Lernprozesse. Wenn sie wirken können, dann sind die Bürger, die sich unsystematisch, umständlich, nicht verwaltungsgerecht und vielleicht sogar unverständlich ausdrücken, psychologisch betrachtet die "Störer" - so das spontane menschliche Verhalten. Diese spontanen Lernprozesse können nur aktiv in ihrer Wirkung begrenzt oder umgekehrt werden! Bürgerfreundlichkeit erfordert also ständiges Bemühen, den psychologischen Mechanismus des Lernens durch Erfolg bei interner Kommunikation zu durchbrechen. |
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14 | Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999: Art. 170 Überprüfung der Wirksamkeit Die Bundesversammlung sorgt dafür, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden. |
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15 | Eidgenössische Finanzkontrolle: Wie messen die Ämter die Wirkungen ihrer Handlungen? Evaluation des Informationssystems in zehn Bundesämtern. 2005. Online-Quelle der deutschen Zusammenfassung / Bericht (französisch) | ||||||||||||||||||||||||
16 | Cohen u. a. 2008 fassen ihre Erkenntnisse in folgenden drei Empfehlungen "for ensuring effective but honest management" zusammen:
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2024-02-03