Wirtschaftlichkeit, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen

(Beitrag im Online-Verwaltungslexikon olev.de, Version 2.4)

1 Definitionen

1.1 Wirtschaftlichkeit / Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ("Wirtschaftlichkeit" als Maxime, Wirtschaftlichkeitsgebot, normativer Begriff)

Wirtschaftlichkeit ist das nachhaltig[1] günstigste Verhältnis zwischen Nutzen und Kosten.

Vereinfacht: Wirtschaftlich ist die Lösung mit dem größten Nutzen für das eingesetzte Geld.

Die Lösung muss im Vergleich mit allen anderen verfügbaren Alternativen den größten Nutzen für das eingesetzte Geld bringen. Ein häufiger Fehler ist es, diesen Vergleich zu unterlassen oder nicht nach Alternativen zu suchen.

Als Formel:

Vereinfacht: W gleich N durch K
Genauer: Formel für die Wahl der wirtschaftlichsten Alternative
  Die wirtschaftlichste Alternative Aw ist die Alternative, bei der der Quotient aus Nutzen und Kosten den maximalen Wert hat.

Beachte:
"Wirtschaftlichkeit" in diesem Sinne

  • ist immer eine Aussage zu beiden Größen: Kosten und Nutzen,
  • ist nicht identisch mit "Kostengünstigkeit", "Einsparung" (koste es, was es wolle) Gewinnerzielung oder "Rentabilität", siehe aber "wirtschaftlich" im Sinne "erwerbswirtschaftlich",
  • ist keine Aussage über die kurzfristige Wirkung (Einsparung zu Lasten späterer Mehrkosten).

Wer das Wort mit anderer Bedeutung verwendet, sollte dies klar zum Ausdruck bringen, um Missverständnisse zu vermeiden.

Amtliche Formulierungen:
  • Allgemeine Verwaltungsvorschrift zu § 7 BHO, Nr. 1:
    "Nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ist die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln (Ressourcen) anzustreben."
  • Prüfungsordnung des Bundesrechnungshofes, § 4 Abs. 3:
    "Bei der Prüfung der Wirtschaftlichkeit wird untersucht, ob das günstigste Verhältnis zwischen dem verfolgten Zweck und den eingesetzten Mitteln angestrebt und erreicht wurde. Sie umfasst die Wirksamkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns einschließlich der Zielerreichung (Erfolgskontrolle). Sie umfasst auch die Prüfung, ob die eingesetzten Mittel auf den zur Erfüllung der Aufgaben notwendigen Umfang beschränkt wurden (Grundsatz der Sparsamkeit).

 Seitenanfang1.2 Deskriptiver Begriff "Wirtschaftlichkeit"

"Wirtschaftlichkeit" als deskriptiver Begriff misst, in welchem Ausmaß das Wirtschaftlichkeitsgebot erfüllt worden ist ... Mehr ...

1.3 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind systematisch durchgeführte und dokumentierte Untersuchungen zur Überprüfung geplanter oder durchgeführter Maßnahmen auf Wirtschaftlichkeit unter Verwendung anerkannter Verfahren (normativer Begriff). Nr. 2 der VV zu § 7 BHO definiert kurz wie folgt: "Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind Instrumente zur Umsetzung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit." Mehr ...

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2 Weitere Informationen

15 Regeln width=2.1 Bedeutung

a) "Wirtschaftliches Handeln" ist nichts anderes als "rationales Wirtschaften" und setzt Ziele, Informationen und Bewertungskriterien und -verfahren voraus (siehe "Wirtschaften"). Denn das Problem knapper Ressourcen ist dem Menschen vorgegeben:

Jede Verwendung von Mitteln für einen bestimmten Zweck ist immer auch eine Entscheidung gegen die Verwendung für andere Zwecke - was z. B. durch das Instrument der Globalbudgetierung verdeutlicht werden soll: wer ein Globalbudget für alle seine Zwecke hat, weiß, dass die Mittelverwendung für einen Zweck gleichzeitig die Mittel für alle anderen Zwecke verringert.

b) Die Verpflichtung aus dem Wirtschaftlichkeitsgebot bezieht sich zunächst auf die Auswahl zwischen bekannten Alternativen, unter Verwendung der Instrumente der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, darüber hinaus aber auch darauf, nach neuen Alternativen zu suchen, die ein besseres Nutzen-Kosten-Verhältnis aufweisen könnten. Deshalb sind auch weitere Instrumente verpflichtend, wie z. B. Seitenanfang

c) Anwendungsbereich: operative Einzelentscheidung / strategische Entscheidungen

"Wirtschaftlichkeit" ist kein Maß für die Rentabilität der Leistungserstellung, sondern für die Vorteilhaftigkeit einzelner Entscheidungen (siehe speziell zur Abgrenzung zur Privatwirtschaft). In gleicher Weise können auch aggregierte und strategische Entscheidungen bewertet werden, z. B. ob bestimmte Leistungen wirtschaftlich sind, d. h. der Nutzen, sie zu gewährleisten und/oder durch die öffentliche Verwaltung selbst oder durch Dritte (Privatisierung, Outsourcing) erbringen zu lassen, in einem günstigen Verhältnis zu den Kosten für die öffentliche Verwaltung steht.

d) Das Wirtschaftlichkeitsgebot erfordert leistungsfähiges Management

Richtig verstanden ist das Wirtschaftlichkeitsgebot nur im Rahmen eines leistungsfähigen Verwaltungsmanagements zu gewährleisten, wie es das Neue Steuerungsmodell bzw. - treffender benannt - die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) beschreibt.

Ohne Transparenz
der Leistungen und Kosten
der Wirkungen (des Outcome)

keine Wirtschaftlichkeit, wie die Verfassung (Art. 114 II GG) sie fordert.

Denn

d) Beachte: Die Instrumente zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit (und generell alle Management-Instrumente) stehen ihrerseits unter dem Gebot der Wirtschaftlichkeit[FN1a].

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2.2 Regelungsquellen

Bundesrecht Erläuterungen
GG Art. 114 Abs. 2 Satz 1
Der Bundesrechnungshof, dessen Mitglieder richterliche Unabhängigkeit besitzen, prüft die Rechnung sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung.

 

Aus der Aufgabenstellung des Bundesrechnungshofs wird abgeleitet, dass die Prüfkriterien gleichzeitig Vorgaben für das Handeln der (Bundes-) Verwaltung sind. Entsprechende Regelungen existieren für die Länder
HGrG § 6 Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, Kosten- und Leistungsrechnung
(1) Bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten.
(2) Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.
(3) In geeigneten Bereichen soll eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt werden.
Rahmenregelung für Bund und Länder
BHO § 7 Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, Kosten- und Leistungsrechnung
(1) 1Bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. 2Diese Grundsätze verpflichten zur Prüfung, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können.
(2)1Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. 2Dabei ist auch die mit den Maßnahmen verbundene Risikoverteilung zu berücksichtigen. 3In geeigneten Fällen ist privaten Anbietern die Möglichkeit zu geben darzulegen, ob und inwieweit sie staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten nicht ebenso gut oder besser erbringen können (Interessenbekundungsverfahren).
(3) In geeigneten Bereichen ist eine Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen.

Regelungen auf Bundesebene

 

VV-BHO § 7 Verwaltungsvorschrift zu § 7 BHO, konkretisiert das Wirtschaftlichkeitsgebot
Arbeitsanleitung für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen des Bundesfinanzministeriums Die Arbeitsanleitung ergänzt die VV-BHO § 7 und ist zwar formell nicht verbindlich, wird aber z. B. auch vom BRH als richtige Anwendung des Haushaltsrechts vorausgesetzt - und hat damit faktisch normative Wirkung
Wibe für IT-Vorhaben ist im Bund die Verwendung dieses Instruments z. T. vorgeschrieben
SGB IV: Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung

§ 69
Ausgleich, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, Kosten- und Leistungsrechnung, Personalbedarfsermittlung

(1) Der Haushalt ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen.
(2) Bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans hat der Versicherungsträger sicherzustellen, dass er die ihm obliegenden Aufgaben unter Berücksichtigung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit erfüllen kann.
(3) Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.
(4) In geeigneten Bereichen ist eine Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen.
(5) Die Träger der Kranken- und Rentenversicherung führen in geeigneten Bereichen ein Benchmarking durch.
(6) 1Die Sozialversicherungsträger dürfen Planstellen und Stellen nur ausbringen, soweit sie unter Anwendung angemessener und anerkannter Methoden der Personalbedarfsermittlung begründet sind. 2Die Erforderlichkeit der im Haushaltsplan ausgebrachten Planstellen und Stellen ist bei gegebenem Anlass, im Übrigen regelmäßig zu überprüfen.

Mit der Verpflichtung zu Benchmarking in Abs. 5 konkretisiert das SGB IV das Wirtschaftlichkeitsprinzip auch vom Verfahren her: ohne Benchmarking kann nicht beurteilt werden, ob die Möglichkeiten zur wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung ausgeschöpft worden sind.

Dabei kann ein Konflikt mit der Verpflichtung in Abs. 6 entstehen: der Verpflichtung zur "Anwendung angemessener und anerkannter Methoden der Personalbedarfsermittlung", die als "analytische Personalbemessung" mit hohem Aufwand verbunden ist, aber u. U. nur scheingenaue Ergebnisse liefert (siehe dazu "Zur Kritik der analytischen Personalbemessung")

Zu beachten ist, dass europäische Vorgaben für Politik und Verwaltung entsprechende Verpflichtungen zur Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgebots auslösen und dieses Gebot - in seiner Bedeutung auch als Verpflichtung zu optimaler Kosten-Wirksamkeit - z. B. Prüfmaßstab bei allen von der EU geförderten Vorhaben ist.

"Wirtschaftlichkeit" als deskriptiver Begriff
"Wirtschaftlichkeit" als deskriptiver Begriff misst, in welchem Ausmaß das Wirtschaftlichkeitsgebot erfüllt worden ist. Eine gewählte Lösung kann mehr oder weniger "wirtschaftlich" sein, je nachdem, in welchem Ausmaß sie das mögliche Nutzen-Kosten-Optimum erreicht, d. h. insbesondere

erreicht werden wird (Beurteilung der Planung) oder erreicht worden ist (Beurteilung der Durchführung).

Unterschiedliche Lösungen können unterschiedlich wirtschaftlich sein. Das relative Ausmaß der Wirtschaftlichkeit zu ermitteln ist Aufgabe der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen.

"Wirtschaftlichkeit" ist nicht "Erwerbswirtschaftlichkeit"

Beachte: "wirtschaftlich" bedeutet in diesem Zusammenhang nicht "erwerbswirtschaftlich", also Handeln mit der Absicht der Gewinnerzielung. Beide Bedeutungen werden leicht verwechselt, wozu selbst gesetzliche Regelungen beitragen, die die "wirtschaftliche Betätigung" der öffentlichen Hand regeln, z. B. Regelungen in den Gemeindeordnungen der Ländern. Auch in der öffentlichen Diskussion wird "Wirtschaftlichkeit" oft mit "Erwerbswirtschaftlichkeit" gleichgesetzt, auch wo es um den öffentlichen Auftrag geht, zum Gemeinwohl beizutragen.

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2.3 Abgrenzung zur Privatwirtschaft / BWL allgemein

Der Begriff "Wirtschaftlichkeit" wird in der allgemeinen Betriebswirtschaftslehre z. T. abweichend verwendet, was zu Missverständnissen einlädt. Beispielhaft sei hier der Klassiker der Allgemeinen Betriebswirtschaftslehre, das Lehrbuch von Wöhe/Döring, 18. Aufl. 1993 bzw. 21. Aufl. 2002, zitiert.

Wirtschaftlichkeit als Rationalprinzip
Wöhe/Döring (S. 1 f. in beiden Auflagen) definieren Wirtschaftlichkeit zunächst als "Rationalprinzip", d. h. als Forderung, ein möglichst günstiges Verhältnis zwischen Zielerreichung und Mitteleinsatz zu erreichen - dies stimmt mit der hier verwendeten Definition überein (wenn auch die Konkretisierung, ebd., abweicht, entsprechend den Zielsetzungen privater Unternehmen).

Wirtschaftlichkeit als Maßstab in der Kostenrechnung
Davon z. T. abweichend wird "Wirtschaftlichkeit" in der Kostenrechnung als Beurteilung des (kurzfristigen) betrieblichen Erfolgs verwendet, indem Wertverbrauch als Kosten dem Wertzuwachs als Leistung gegenübergestellt werden (Wöhe/Döring, 18. Aufl., S. 1002, in der 21. Aufl. findet sich keine entsprechende Definition).

"Leistung" wird dabei als Wertzuwachs in Geldeinheiten definiert, was für private Unternehmen sinnvoll ist, nicht aber für die öffentliche Verwaltung (siehe die Definition "Leistung"). Deshalb ist es für die öffentliche Verwaltung weder möglich noch sinnvoll, Wirtschaftlichkeit als monetäre Leistungs-Kosten-Relation zu messen und den Begriff für die Bilanzierung des betrieblichen Prozesses der Leistungserstellung zu verwenden.  Seitenanfang

Gegenstand der Beurteilung als "wirtschaftlich" ist in der öffentlichen Verwaltung auch nur nicht die (gesamte) Leistungserstellung pro Rechnungsperiode, sondern jede einzelne Maßnahme, die sich finanziell auswirken kann, siehe in Nr. 1 der VV zu § 7 BHO:

"Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ist bei allen Maßnahmen des Bundes, die die Einnahmen und Ausgaben des Bundeshaushaltes unmittelbar oder mittelbar beeinflussen, zu beachten. Dies betrifft sowohl Maßnahmen, die nach einzelwirtschaftlichen Kriterien (z. B. Beschaffungen für den eigenen Verwaltungsbereich und Organisationsänderungen in der eigenen Verwaltung) als auch Maßnahmen, die nach gesamtwirtschaftlichen Kriterien (z. B. Investitionsvorhaben im Verkehrsbereich, Subventionen und Maßnahmen der Sozial- und Steuerpolitik) zu beurteilen sind. Unter die Maßnahmen fallen auch Gesetzgebungsvorhaben."

 Seitenanfang"Wirtschaftlichkeit" für die öffentliche Verwaltung

als die von Wöhe/Döring, 18. Aufl., S. 1002 für die Kostenrechnung angegebene Bedeutung.

Weitere Bedeutungen

Darüber hinaus wird der Begriff "Wirtschaftlichkeit" auch verwendet

 SeitenanfangEine umfassende Darstellung der Verwendung des Begriffes "Wirtschaftlichkeit" in der BWL findet sich bei Eichhorn.

Abschließende Empfehlung
Für die öffentliche Verwaltung bleibt festzuhalten, dass es eine Definition für "Wirtschaftlichkeit" gibt,

Das Wort "Wirtschaftlichkeit" in abweichenden Bedeutungen zu verwenden ist weder sachlich notwendig noch aus anderen Gründen empfehlenswert. Im Gegenteil gefährdet es die Verständigung über eine grundlegende Orientierung der öffentliche Verwaltung und die richtige Anwendung der Instrumente einer modernen Verwaltung, verursacht Denk- und Beurteilungsfehler und trägt zu einer Fehldeutung des Managements öffentlicher Angelegenheiten - und damit zum schlechten Ruf der Verwaltung - bei. Auch da, wo es um die "wirtschaftliche Betätigung" geht, sollte klargestellt werden, dass ein anderer Begriff verwendet wird, mit wesentlichen Folgen für die Orientierung des Handelns der öffentlichen Hand.

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2.4 Bedeutung im einzelnen

a) Wirtschaftlichkeit als Zentralbegriff der Betriebswirtschafts- und Managementlehre

Wirtschaftlichkeit ist ein Zentralbegriff der Betriebswirtschafts- und Managementlehre. Für die öffentlichen Verwaltung gilt die Definition des Haushaltsrechts. Danach ist Wirtschaftlichkeit eine Aussage über das Verhältnis von Nutzen (Ausmaß der Zielerreichung) und Kosten (Ressourcenverbrauch, Opfern, Nachteilen):

W gleich N durch K
Nutzen = Ausmaß der Zielereichung = Leistung / Wirkung / Sonstiges[FN5]
   

Ziele können alle legalen und legitimen Ziele sein, die die Verwaltung verfolgen darf, vgl. Ziele und Kennzahlen, und die zu verfolgen ermessensfehlerfrei ist. Mehr ...

Kosten = Ressourcenverbrauch = in Geld bewerteter Verzehr von Gütern und Dienstleistungen[FN5]

 SeitenanfangAls Wirtschaftlichkeitsgebot ist das nachhaltig[FN1] günstigste Verhältnis zwischen Nutzen und Kosten anzustreben, es ist die Alternative mit dem günstigsten Verhältnis zu wählen, mathematisch:

Formel für die Wahl der wirtschaftlichsten Alternative

Die wirtschaftlichste Alternative Aw ist die Alternative, bei der der Quotient aus Nutzen und Kosten den maximalen Wert hat, wobei die Alternativen A1, A2, A3, ..., An jeweils den Nutzen NA1, NA2, NA2, …, NAn und die Kosten KA1, KA2, KA3, …, KAn haben.

Bei einer Beschaffung z. B. sind alle Kosten zu berücksichtigen, die im Rahmen und als Folge der Beschaffung entstehen, nicht nur der "Preis", sondern z. B. auch die Installations- und Schulungskosten für neue Hard- und Software, die Wartungskosten sowie die Kosten in den Facheinheiten als Folge der Beschaffung, z. B. durch längere oder kürzere Bearbeitungszeiten, durch Arbeitsausfähle bei Stillstandszeiten, usw. Im Sprachgebrauch der IT ist dafür die Abkürzung "TCO" für "Total Cost of Ownership" gebräuchlich. Seitenanfang

Das Gebot wirtschaftlichen Handelns hat durch Art. 114 II GG Verfassungsrang (zur Bedeutung s. Reinermann 2000, S. 5 ff, zur Bedeutung speziell als Rechtsprinzip mit Verfassungsrang Musil 2005, sowie die Anmerkungen in [FN2]).

Zur rechtlichen Bedeutung:

"Das Wirtschaftlichkeitsgebot besitzt zwar Verfassungsrang, kann aufgrund seiner inhaltlichen Offenheit aber nur als formales Optimierungsgebot begriffen werden." (Musil 2005, S. 88, Hervorhebung ergänzt.)

Die Bedeutung in der Betriebs-wirtschaftslehre und im Verwaltungsmanagement stimmen inhaltlich überein:

"Das ökonomische Prinzip (Wirtschaftlichkeitsprinzip) ist ein rein formales Prinzip, das keinerlei Aussagen über die Motive oder die Zielsetzungen des Handelns macht. ... (Es) charakterisiert lediglich die Art der Durchführung." (Wöhe/Döring, 21. Aufl. und Vorauflagen, jeweils S. 2).

 

Verglichen werden in der öffentlichen Verwaltung Nutzen und Kosten der Alternativen. Soweit es dabei um Entscheidungen über die Erbringung von Leistungen (ob überhaupt bzw. Art und Weise der Leistungserbringung) geht und die Leistung einen Marktwert hat, kann, wie in der Privatwirtschaft, ein Vergleich von Ertrag und Aufwand erfolgen, der allerdings nicht ausreicht: die Auswirkungen auf die öffentlichen Anliegen, deretwegen die Verwaltung tätig wird (Outcome), sind in die Gesamtbewertung ebenso einzubeziehen wie sonstige (Neben-) Wirkungen. S. dazu das Prüfschema "Wirtschaftlichkeit" sowie die Berichtsfelder für Management und Rechenschaftslegung gegenüber der Öffentlichkeit. "Wirtschaftlichkeit" ist im übrigen nicht ein Maß für die Rentabilität der Leistungserstellung, sondern für die Vorteilhaftigkeit einzelner Entscheidungen (siehe dazu bereits oben zur Abgrenzung zur Privatwirtschaft).

Mehr zum Nutzenbegriff ...

b) Wirtschaftlichkeit und Outcome, Kosten-Wirksamkeit
Das Verhältnis von Kosten zu Nutzen der Leistung wird auch als Effizienz bezeichnet. Effiziente Leistungen, die keine Wirkung im SeitenanfangSinne von Outcome haben, sind aber ebenfalls Geldverschwendung und damit ein Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot. Dies erfordert deshalb eine weitere Prüfstufe, so ausdrücklich die Arbeitsanleitung für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen des Bundesfinanzministeriums (siehe unten beim Thema "Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen") und die Konkretisierung des Prüfauftrages des Bundesrechnungshof (s. oben). Dieses Verständnis von Wirtschaftlichkeit wird ausformuliert in den Grundsätzen für die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsprüfungen der INTOSAI[FN2a], die die Wirtschaftlichkeitsprüfung wie folgt zusammenfasst:

"Die Wirtschaftlichkeitsprüfung ist die unabhängige Untersuchung der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit staatlicher Projekte, Programme oder Organisationen, unter Beachtung der Anforderungen an die Sparsamkeit und mit dem Ziel, Verbesserungen zu erzielen."

"Wirksamkeit" im Sinne dieser Defintion umfasst auch die Nachhaltigkeit, so ausdrücklich die Eidgenössische Finanzkontrolle[FN2b].

Am Systemmodell erläutert bezieht sich Wirtschaftlichkeit Seitenanfang

Das erschöpft aber den Bedeutungsgehalt von Wirtschaftlichkeit nicht: es gibt auch Nutzenaspekte, die weder "Leistung" noch "Wirkung" sind, z. B. soziale und ökologische Auswirkungen, die nicht zum öffentlichen Auftrag der konkreten Behörde gehören, die Situation der Beschäftigten unabhängig davon, ob sie messbare Auswirkungen auf Leistung oder Wirkung hat, bessere Erreichbarkeit für den Bürger, was weder "Produktqualität" noch "Wirkung" ist sondern Servicequalität, das Ansehen der Institution in der Öffentlichkeit, usw. (Mehr zum Nutzenbegriff ...)

Weitere Stichwörter: Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, Effektivität, Effizienz,

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c) Prinzipien der Wirtschaftlichkeit sind die folgenden Entscheidungsregeln:

Prinzip bedeutet, es ist ...

Minimalprinzip =
Sparsamkeitsprinzip

  • ein bestimmtes Ergebnis (= Nutzen) mit möglichst geringem Ressourcenverbrauch (Kosten) anzustreben,

Maximalprinzip =
Ergiebigkeitsprinzip

  • mit einem festgelegten Ressourcenverbrauch (= Kosten) das bestmögliche Ergebnis (der größtmögliche Nutzen) zu erreichen,

Optimalprinzip =
generelles Extremumprinzip

  • innerhalb eines vorgegebenen Kosten- und/oder Nutzenrahmens ein möglichst günstiges Verhältnis zwischen erreichtem Nutzen und Ressourcenverbrauch (Kosten) zu erreichen. [FN3]

Zu diesem Prinzip siehe die Anmerkungen.

 

Alle Bewertungen müssen nachhaltig zutreffen (s. die Erläuterungen in [FN1]) Seitenanfang

"Objektivität": Maximal- und Optimalprinzip erlauben keine eindeutigen und "objektiven" Entscheidungen, weil der Nutzen nicht objektiv bestimmt werden kann: die konkreten Ziele einer Behörde zu einem bestimmten Zeitraum sind in aller Regel nicht gesetzlich exakt definiert, sondern bedürfen politischer und/oder verwaltungspolitischer Konkretisierung (siehe die Stichwörter "Ziel" und "Ziele und Kennzahlen". Juristisch besteht "Ermessen" und/oder "Beurteilungsspielraum", das/der aber durch Management auszufüllen ist. An die Vertretbarkeit solcher Entscheidungen sollten heute auch juristisch andere Anforderungen gestellt werden, denn was in Erfüllung der öffentlichen Aufgabe auf Kosten des Steuerzahlers getan wird, muss den verfügbaren Stand von Managementinstrumenten berücksichtigen.

Für die konkrete Abwägung ist ferner der Einsatz der geeigneten Techniken erforderlich (z. B. Nutzwertanalyse, Wibe, s. unten zu "Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen") und der Entscheidungsprozess mit den vorgenommenen Abwägungen ist nachvollziehbar zu dokumentieren. Seitenanfang

Zum Optimalprinzip
Unterscheiden sich die Alternativen bei Kosten und bei Nutzen, ist weder das Minimal- noch das Maximalprinzip anwendbar, es muss unmittelbar auf das Wirtschaftlichkeitsgebot zurückgegriffen, also die Alternative gesucht werden, die ein möglichst günstiges Verhältnis zwischen Nutzen und Kosten aufweist. Das Verhältnis von Nutzen zu Kosten ist zu "optimieren" - Optimalprinzip (auch als "Optimumprinzip" oder "Simultanprinzip" bezeichnet). Weder Nutzen noch Kosten können aber unbegrenzt verringert oder vergrößert werden, die Entscheidungssituation ist zu präzisieren durch einen Kosten-Nutzen-Rahmen: nur Alternativen, die in diesem Rahmen liegen, sind in die Abwägung einzubeziehen (entsprechend der ersten Auswahl von Alternativen bei der Nutzwertanalyse).

Um die Abwägung vornehmen zu können, sollten die Kosten der Alternativen z. B. durch eine Kostenvergleichsrechnung und die Nutzen durch Nutzwertanalyse vergleichbar gemacht werden. Die abschließende Abwägung zwischen Kosten und Nutzen der Alternativen ist nicht mathematisch möglich, es bleibt eine nicht "objektive" - aber auch nicht objektivierbare - Entscheidung, die aber vertretbar sein muss und die gegen Willkür z. B.

abgesichert werden kann. Seitenanfang

Als Hilfe für diese Entscheidungen kommt auch das IT-gestützte Verfahren WIBE in Betracht.

Wirtschaftlichkeitsprinzipien in der öffentlichen Verwaltung im Überblick

Prinzip

Minimalprinzip
(Sparsamkeits-
prinzip)

Optimalprinzip
(generelles Extremumprinzip)

Maximalprinzip
(Ergiebigkeits-
prinzip)

Maxime

minimiere
den Mitteleinsatz

für ein definiertes
Ergebnis
[FN4]

optimiere
das Verhältnis

Ergebnis : Einsatz

maximiere
das Ergebnis

bei definiertem
Mitteleinsatz

Entscheidungs-
regel
Ist der Nutzen gleich[FN4], wähle die Alternative mit den geringsten Kosten Wähle die Alternative mit dem günstigsten Nutzen-Kosten-Verhältnis Sind die Kosten gleich, wähle die Alternative mit dem größten Nutzen

Techniken

Kostenvergleichsrechnung / Kapitalwertmethode / andere Verfahren der Investitionsrechnung

Kombination mit Abwägung zwischen den Ergebnissen / Wibe / Kosten-Nutzen-Analyse / Kosten-Wirksamkeits-Analyse

Nutzwertanalyse Seitenanfang

Siehe zu weiteren Einzelheiten und hilfreichen Hinweisen

Es gibt wichtige weitere Vergleichs- und Bewertungsprobleme (z. B. Plan- zu Ist-Kosten), für die unterschiedliche Bezeichnungen verwendet werden, vgl. dazu das Stichwort Effizienz mit Zusatzinformationen sowie die Informationen zu den für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit verwendeten Techniken, insbesondere  Kostenvergleichsrechnung und Nutzwertanalyse jeweils mit Zusatzmaterialien.

Das Problem der Wirtschaftlichkeit von Planungen, die den Erlass von Rechtsnormen umfassen, ist Gegenstand der Gesetzesfolgenabschätzung (GFA).

"Wirtschaftlichkeit" als Zielfeld ist nicht identisch! Seitenanfang

Im Rahmen von Ziel-, Berichts- und Kennzahlensystemen wird z. T. "Wirtschaftlichkeit" als Bezeichnung für ein Zielfeld (Berichtsfeld) verwendet, z. B. mit den Zielarten "Stückkosten" und "Kostendeckungsgrad". Diese Bezeichnung ist unglücklich, weil hier nicht der Begriff "Wirtschaftlichkeit" gemeint ist, denn es findet keine Abwägung von Kosten mit Nutzen statt. Vielmehr ist es die Überschrift über die Gruppe der Finanzziele (monetäre Ziele) und sollte entsprechend benannt sein (siehe im einzelnen die Vorschläge für Ziel-, Berichts- und Kennzahlensysteme).

Zur Kritik an der "Ökonomisierung" siehe [FN2]

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3 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen

3.1 Definition

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind systematisch durchgeführte und dokumentierte Untersuchungen zur Überprüfung geplanter oder durchgeführter Maßnahmen auf Wirtschaftlichkeit unter Verwendung anerkannter Verfahren (normativer Begriff). Nr. 2 der VV zu § 7 BHO definiert kurz wie folgt: "Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind Instrumente zur Umsetzung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit."

3.2 Systematik der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nach der VV zu § 7 BHO

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen können unterschiedliche Fragen betreffen, die der BMF bei der Darstellung der Erfolgskontrolle wie folgt systematisiert (Nr. 2.2 der VV zu § 7 BHO): Seitenanfang

Systematik der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen als Erfolgskontrolle

    1. die Zielerreichungskontrolle (in welchem Ausmaß wurden die beabsichtigten Ziele erreicht?)
    2. die Wirkungskontrolle (in welchem Ausmaß war die Maßnahme dafür ursächlich?)

      beide Fragen zielen auf die Effektivität der Maßnahme, d. h. im Systemmodell auf Wirkung/Outcome

    3. Wirtschaftlichkeitskontrolle (im engeren Sinne, erst hier wird eine Beziehung zum Ressourcenverbrauch hergestellt. B. K.) mit den beiden Aspekten
      1. Vollzugswirtschaftlichkeit und
      2. Maßnahmenwirtschaftlichkeit: war die Maßnahme im Hinblick auf übergeordnete Zielsetzungen insgesamt wirtschaftlich ("cost-effectiveness").

    "Vollzugswirtschaftlichkeit" ist gleichbedeutend mit Effizienz, der Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringung/des Produkts/des Output,
    Maßnahmenwirtschaftlichkeit bedeutet dagegen die Wirtschaftlichkeit der Wirkungen/des Outcome, auch "cost-effectiveness" genannt.  Seitenanfang

Alle Fragen sind m. E. in gleicher Weise auch im Planungsstadium zu beantworten, weshalb dies weniger ein (Spezial-) System der Erfolgskontrolle, sondern eine Systematik der Wirtschaftlichkeitsüberprüfung generell darstellt, bei der die Fragen entsprechend umzuformulieren sind: Fragen 1 und 2 bedeuten dann z. B.: "In welchem Ausmaß werden die Handlungsalternativen voraussichtlich die beabsichtigten Ziele erreichen?" Entsprechend interpretiert der BRH seinen Prüfauftrag (s. oben): ... "angestrebt und erreicht wurde".

3.3 Gliederung und Prüfpunkte 

Nr. 2.1 der VV zu § 7 BHO enthält eine Darstellung, welche Aussagen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen mindestens enthalten müssen: Seitenanfang

Damit wird eine Erfolgskontrolle nach Abschluss der Maßnahme zwingend vorgeschrieben, was der aktuellen Praxis nicht unbedingt entspricht. Diese Forderung ist nachdrücklich auch deshalb zu begrüßen, weil nur durch eine Erfolgskontrolle das System "Verwaltung" lernen kann.

Allerdings sollte die Eignung der Lösungsmöglichkeiten vor der Prüfung der Wirtschaftlichkeit erfolgen, weil z. B. im Rahmen der Nutzen-, aber auch der Kostenanalyse die Wahrscheinlichkeit bestimmter Wirkungen zu berücksichtigen ist.

Nicht ausdrücklich erwähnt, aber sinnvoll ist eine Risikoabschätzung, die bei Bedarf Anlass für Risikomanagement (risk management) geben sollte. Das Maut-Desaster (Abschaffung der bisher verwendeten Schwerkraftverkehrsabgabe im Vertrauen auf die Funktionsfähigkeit eines neuen Systems) zeigt die Bedeutung von Risikomanagement.

Wirtschaftlichkeit, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen - Online-Verwaltungslexikon  Seitenanfang

4. Bedeutung des Themas für die Verwaltungsausbildung 

Zur Berufsrelevanz des Themas und die mögliche Umsetzung in Bachelor-Studiengängen für die öffentliche Verwaltung siehe den besonderen Beitrag "Wirtschaftlichkeit" in Verwaltungsstudiengängen.

5 Fallbeispiele / Diskussion

Siehe die Sammlung von Fallbeispielen im Wiki zum Online-Verwaltungslexikon, unter anderem Wirtschaftlichkeit im Kulturbereich - am Beispiel der Kölner Museen.

Auf einen in der Verwaltungspraxis, vor allem der Kommunen, häufiges Missverständnis sei hier eingegangen: das Missverständnis, dass sich "Wirtschaftlichkeit" nach "Kosten" im Sinne der Bau- oder Investitionssumme beurteilen lässt. Dazu folgender Investitionsvergleich:


Investitionsvergleich Austausch Fenster / Einbau Klimaanlage
(Prinzipdarstellung. Investitionssumme jeweils 1 Million Euro)
  Austausch Fenster Einbau Klimaanlage
  Rechen-
größen
Kosten Rechen-
größen
Kosten
Investitionssumme / € 1.000.000 1.000.000
Nutzungsdauer / Jahre 50 10
Abschreibung (AfA) 2% 20.000 10% 100.000
kalkulatorische Zinsen (auf halbe Investitionssumme) 3% 15.000 15.000
Wartung/Instandhaltung 0,5% 5.000 2,0% 20.000
Kosten pro Jahr (=Aufwand)   40.000   135.000

Bereits ohne zusätzliche Stromkosten für die Klimaanlage und die Heizkostenersparnis des Fensteraustausches unterscheiden sich die „Kosten“ (als Ressourcenverbrauch) um den Faktor 3. Werden diese weiteren Kostengrößen berücksichtigt, steigt der Unterschied auf den Faktor 7 bis 10.

Im neuen kommunalen Rechnungswesen (z. B. dem NKF in NRW) sind die Kosten pro Jahr als Aufwand in die Ergebnisrechnung einzustellen.

Über Investitionen anhand der Investitionssummen zu entscheiden ist ein schwerwiegender Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot.

„Investitionssummen“ sind keine „Kosten“, weil sie nicht den Änderungen des Vermögens, dem Ressourcenverzehr, entsprechen. Siehe „Kosten“ im Online-Verwaltungslexikon.

(C) Krems – olev.de – 1.1 – 2015-10-11


6 Quellen

Alle einschlägigen Standardwerke behandeln das Thema. Ausgewählte weitere Literatur:

Arnim, Hans Herbert von 1988 Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip. Berlin 1988
Bundesministerium der Finanzen (BMF) 2011 Arbeitsanleitung Einführung in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen - RdSchr. des BMF vom 12. Januar 2011, geändert durch Rundschreiben vom 20.12.2013. Online-Quelle / Online-Archiv

Zum Vergleich: die Arbeitsanleitung 1995

Eichhorn, Peter 2005 Das Prinzip Wirtschaftlichkeit. Basiswissen der Betriebswirtschaftslehre. 3. Aufl., Wiesbaden 2005 (1. Aufl. 2000)
Homann, Klaus 2005 Kommunales Rechnungswesen. Buchführung, Kostenrechnung und Wirtschaftlichkeitsrechnung. 6. Aufl., Wiesbaden 2005
Klümper, Bernd / Möllers, Heribert / Zimmermann, Ewald 2004 Kommunale Kosten- und Wirtschaftlichkeitsrechnung: Fachbuch mit Beispielen und praktischen Übungen und Lösungen. 15. Aufl., Witten 2006
Musil, Andreas 2005 Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung. Tübingen 2005, S. 72-88
Röthig, Peter 2004 WiBe 21: Empfehlung zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen in der Bundesverwaltung, insbesondere beim Einsatz der IT. - Version 4.0 – 2004 (Schriftenreihe der KBST Bd. 52, Online-Quelle (2006-01-07)
Romers, Joachim 2007 Wirtschaftlichkeit als Prüfungsmaßstab des Bundesrechnungshofes. In: Winfried Kluth (Hrsg.): Jahrbuch des Kammer- und Berufsrechts 2006, Baden-Baden 2007, S. 71-89
Schmidt, Jürgen 2006 Wirtschaftlichkeit in der öffentlichen Verwaltung. 7. Aufl., Berlin 2006

Siehe auch die Studienmaterialien zur Kostenvergleichsrechnung und Nutzwertanalyse, einschl. Fallbeispielen mit Lösungen. Seitenanfang


Anmerkungen

1 Zurück zum Text dieser Aspekt wird in Definitionen oft nicht genannt, ist aber wohl mitgemeint. Zur Bedeutung siehe den Beitrag Nachhaltigkeit hier im Online-Verwaltungslexikon olev.de.

Bei vielen - operativen - Entscheidungen im Alltagsgeschäft mag die Nachhaltigkeit keine oder eine eher geringe Rolle spielen, weil mittel- und langfristige Auswirkungen nicht eintreten oder nicht kalkulierbar sind, aber viele Managemententscheidungen haben längerfristige Auswirkungen, deshalb sollte die oft vergessene "vierte Dimension", der Faktor Zeit, bereits in die Definition aufgenommen werden. Im übrigen ist dies auch eine Konsequenz aus der von der Bundesrepublik übernommenen völkerrechtlichen Verpflichtung zu Nachhaltigkeit.

1a Zurück zum Text Die z. T. berechtigte und verständliche Kritik an dem Instrumentarium betrifft nicht die Instrumente an sich, sondern die Umsetzung in die konkrete Verwaltungspraxis: die Schwierigkeiten werden oft unterschätzt mit der Folge, dass z. B. KLR eingeführt wird, obwohl das Management nicht weiß, was es wissen will, oder gar keine Kosten- und Leistungstransparenz möchte. Folge: die KLR liefert unverständliche Antworten auf Fragen, die niemand stellt.

Wer sich anschickt, ein neues Auto zu bauen, ohne etwas vom Autobau zu verstehen, braucht sich nicht zu wundern, wenn nicht mal ein Trabi dabei herauskommt. Deshalb sollte man auf das Verkehrsmittel "Auto" aber nicht verzichten. Seitenanfang

Die Forderung nach Wirtschaftlichkeit auch der Instrumente der Wirtschaftlichkeitssteuerung wird z. B. dadurch berücksichtigt, dass aufwändigere Untersuchungen nur bei entsprechend großen/umfangreichen/kostenträchtigen Vorhaben gefordert werden, die diesen Aufwand rechtfertigen, vgl. etwa die Arbeitsanleitung des BMF.

2 Zurück zum Text Der Hinweis auf die verfassungsrechtliche Grundlage "scheint schon deshalb angebracht, weil ein gewissen Maß an Ökonomisierung zu den Hauptanliegen von NPM gehört und im Mittelpunkt der Ökonomie das Wirtschaftlichkeitsprinzip steht." Reinermann 2000, S. 5 f.

Die häufig zu vernehmende Kritik an der Ökonomisierung beruht auf verbreiteten Missverständnissen: Seitenanfang

  • Wirtschaftlichkeit wird mit "Sparsamkeit" gleichsetzt und als Forderung nach Verringerung der Kosten, "koste es was es wolle", verstanden, also auch zu Lasten der Leistung, der Belange der Mitarbeiter, sozialer oder ökologischer Belange, usw. Dies ist deshalb falsch, weil immer die Nutzenseiten einzubeziehen ist.
  • Oder Wirtschaftlichkeit wird als "Kostendeckung" verstanden: nur das dürfe gemacht werden, was sich durch entsprechende Einnahmen "rechnet". Das verkennt das Wirtschaftlichkeitsgebot in gleicher Weise: die öffentliche Verwaltung nimmt Aufgaben wahr, die nicht durch private Anbieter oder gesellschaftliche Akteure wahrgenommen werden. Nur unter dieser Voraussetzung ist es legitim, diese Aufgaben mit den besonderen Rechten der öffentlichen Verwaltung wahrzunehmen.
  • Die Kritik an der Ökonomisierung beruht also auf einer unzulässigen Vereinfachung und der Verkennung der Problematik: Leistungen unter Verbrauch von Ressourcen zu erbringen, die damit der Allgemeinheit entzogen werden und nicht mehr für andere Zwecke zur Verfügung stehen.

Die Kritik trifft also nicht zu und steht vor allem im Widerspruch zu den rechtlichen und auch verfassungsrechtlichen Vorgaben: Seitenanfang

  • "Wirtschaftlichkeit" kann nie nur mit Kostenargumenten bejaht werden, es muss immer auch eine Aussage zur Nutzenseite getroffen werden.
  • Auf der Nutzenseite aber zählt die Erfüllung des öffentlichen Auftrags und die Berücksichtigung weiterer öffentlicher Belange.
  • Was der konkrete Inhalt des öffentlichen Auftrags ist und welche weiteren Belange zu berücksichtigen sind, sagt das Wirtschaftlichkeitsprinzip gerade nicht und ist deshalb offen für alles, was Gesetzgeber oder Regierung und Verwaltung im Rahmen der Gesetze als Nutzen definieren.

Damit ist auch die Forderung unzutreffend, dass Rechtsnormen das Wirtschaftlichkeitsprinzip durch Vorgaben "begrenzen" und begrenzen müssten (wie Grupp meint): diese gesetzgeberischen Vorgaben sind keine "Grenzen", sondern definieren, was im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung als Nutzen zu berücksichtigen ist. Seitenanfang

So jetzt auch mit ausführlicher Begründung Musil 2005. Er fasst sein Ergebnis wie folgt zusammen:

"Das Wirtschaftlichkeitsgebot besitzt zwar Verfassungsrang, kann aufgrund seiner inhaltlichen Offenheit aber nur als formales Optimierungsgebot begriffen werden. Einer materiellen Abwägung mit anderen Verfassungsprinzipien ist das Wirtschaftslichkeitsprinzip demgegenüber nicht fähig." (Musil 2005, S. 88, Hervorhebung ergänzt)

Grupp, Klaus: Wirtschaftlichkeit im "schlanken Staat". In: Die Verwaltung, Beiheft 3, Fortschritte der Finanzkontrolle in Theorie und Praxis. Zum Gedenken an Ernst Heuer (hrsg. von Helmuth Schulze-Fielitz), 2000, S. 9 - 24. Online im Internet: http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek/texte/Grupp7.html, 15.03.2004 Seitenanfang

2a Zurück zum Text INTOSAI ist die Internationale Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden, http://www.intosai.org

Letztere umfasst entsprechend der Terminologie der internationalen Vereinigung der obersten staatlichen Rechnungskontrollbehörden (INTOSAI) die Kriterien der Sparsamkeit, des günstigen Verhältnisses von Kosten und Nutzen und der Wirksamkeit, die wesensgemäss auch die Nachhaltigkeit beinhaltet.

2b Zurück zum Text Der Definition des INTOSAI schließt sich die für die Rechnungsprüfung in der Schweiz auf Bundesebene zuständige Eidgenössische Finanzkontrolle ausdrücklich an und betont, dass die Definition auch die Nachhaltigkeit umfasst:

"Die Wirtschaftlichkeit im weiteren Sinn ... umfasst entsprechend der Terminologie der internationalen Vereinigung der obersten staatlichen Rechnungskontrollbehörden (INTOSAI) die Kriterien der Sparsamkeit, des günstigen Verhältnisses von Kosten und Nutzen und der Wirksamkeit, die wesensgemäss auch die Nachhaltigkeit beinhaltet." Eidgenössische Finanzkontrolle: Überblick über die Stellung und Tätigkeit der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK), Online-Quelle (2006-12-17), S. 9. Seitenanfang

3 Zurück zum Text Zum Optimalprinzip:
In vielen Quellen werden nur Minimal- und Maximalprinzip als Folgerungen aus dem Wirtschaftlichkeitsprinzip genannt, oft auch in der haushaltsrechtlichen Literatur. Damit wird aber eine tatsächlich vorhandene Problematik ignoriert, dass zwischen zwei Alternativen zu wählen ist, die sich sowohl im Nutzen als auch bei den Kosten unterscheiden. Keines der beiden Prinzipien sagt dann, wie zu entscheiden ist.

Die Praxis hat hier schlicht auf das Prinzip der Wirtschaftlichkeit unmittelbar zurückgegriffen und damit das Optimalprinzip angewendet: bei deutlichem Nutzenvorteil und geringen Mehrkosten ist die qualitativ bessere Alternative wirtschaftlicher, bei deutlichen Mehrkosten und nur geringem Zusatznutzen wäre es die kostengünstigere. Allerdings gibt es keine "Rechenregel", keinen Automatismus in dieser Abwägung, sie ist (verwaltungs-)politisch im Einzelfall vorzunehmen, so zutreffend die Arbeitsanleitung des BMF zu den VV zu § 7 BHO, die damit faktisch das Optimalprinzip anerkennt. Seitenanfang

4 Zurück zum Text Auf diese Bedingung darf nicht verzichtet werden, kein "Sparen um jeden Preis", s. oben Fußn. 3.
5 Zurück zum Text Die Aussagen beziehen sich immer auf Nutzen bzw. Kosten der Maßnahme. Deshalb ist der in der Kostenrechnung übliche Zusatz "durch die betriebliche Leistungserstellung verursacht" hier nicht erforderlich: er gilt automatisch, weil zu prüfen sind (nur) die Auswirkungen einer konkreten Maßnahme.